II SA/Lu 420/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Protokolant Referent Julita Kula, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu M. T. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia .... Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia ... w przedmiocie przyznania T. W. świadczenia w postaci jednego posiłku dziennie w ramach rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości 5,35 zł w okresie od 15 lutego 2013r. do 30 kwietnia 2013r. od poniedziałku do niedzieli (przez 7 dni w tygodniu) z wyłączeniem świąt (31 marca 2013r., 1 kwietnia 2013r.) realizowane w K. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie toczy się na wniosek T. W. z dnia 14 stycznia 2013r. o przyznanie świadczenia z ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego Pomoc państwa w zakresie dożywiania. Organ podzielił stanowisko organu I instancji, że T. W. spełnia przesłanki przyznania jej takiego świadczenia. Spełnia kryterium dochodowe, gdyż jej dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (ze stycznia 2013r. w związku z utratą dochodu – utraciła pomoc w kwocie 200 zł miesięcznie na dożywianie przyznaną na okres 1 stycznia 2012r. do 31 grudnia 2012r.), tj. 691 ,25 zł (emerytura, z której 199,79 zł miesięcznie potrąca ZUS na poczet zaległości komorniczych) nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego wynoszącego 813 zł. Zdaniem organu przyznane świadczenia są adekwatne do potrzeb T. W. T. W. samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, zajmuje pokój i pomieszczenie gospodarcze ogrzewane piecem co. W tym samym domu mieszka mąż Z. W., z którym jest w separacji. Wydatki mieszkaniowe trudno ustalić, gdyż nie przedłożyła rachunków i faktur. Leczy się z powodu przewlekłej obturacyjnej choroby płuc i schorzeń układu krążenia. Podczas ostatniego pobytu w szpitalu w dniach 2-28 sierpnia 2012r. zdiagnozowano u niej cukrzycę. Orzeczeniem z dnia 25 października 2010r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zaliczył ją do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. Sytuację T. W. organ ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 20 grudnia 2012r., gdyż przeprowadzenie wywiadu aktualizacyjnego nie było możliwe. Organ wskazał, że usiłował przeprowadzić wywiad w dniu 25 stycznia 2013., o którym powiadomił ją w dniu 22 stycznia, jednak brama wejściowa na posesję była zamknięta, w dniu 7 lutego 2013r. ponownie próbowano w asyście Policji (ze względu na agresywne zachowanie jej męża), ale brama wejściowa była zamknięta. Organ próbował przeprowadzić wywiad aktualizacyjny jeszcze przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie tj. 4 i 11 stycznia 2013r., również bezskutecznie. Opierając się na ustaleniach ostatniego wywiadu z dnia 20 grudnia 2012r. i mając na uwadze okres zimowy organ uznał za zasadne przyznać jej posiłek. Brał pod uwagę nie tylko potrzeby, sytuację materialną, bytową i zdrowotną T. W., ale także potrzeby innych osób ubiegających się o pomoc i możliwości finansowe Ośrodka. Dochód, jakim dysponuje T. (emerytura), przyznane świadczenie na zakup opału (300zł) powinny zaspokoić jej potrzeby. Organ wskazał, że posiłki będzie mógł odbierać jej mąż, który codziennie przychodzi do Ośrodka w sprawach urzędowych. W odwołaniu T. W. podnosiła, że ze względu na dietę cukrzycową nie może skorzystać z przyznanych jej posiłków, dlatego wnosi o przyznanie jej pomocy w formie pieniężnej. Zarzuciła naruszenie przepisów procesowych - niewyłączenie pracowników socjalnych E. W. i H. L., wadliwe ustalenie jej dochodu oparte na nieuzasadnionych dowodach; wniosła o wyłączenie od udziału w postępowaniu członków Kolegium – K. A., E. C. – S. i Z. C. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutów odwołania, podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji. Ponadto organ stwierdził, że nie zachodzą podstawy wyłączenia wskazanych pracownic socjalnych na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa, a dochód został ustalony prawidłowo na podstawie ostatniego wywiadu z dnia 20 grudnia 2012r. i obejmuje emeryturę w kwocie 691,25 zł, od której nie podlegają odliczeniu potrącenia komornicze zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. T. W. miała zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 § 1 kpa. Organ nie uwzględnił żądania przyznania T. W. świadczenia w formie pieniężnej, wskazując, że zrezygnowała z wszystkich przyznanych jej posiłków bez sprawdzenia czy restauracja może jej zapewnić odpowiednie posiłki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Podniosła, że ze względu na chorobę, skorzystanie z przyznanych jej posiłków było niemożliwe. Zarzuciła, że od udziału w postępowaniu powinny zostać wyłączone pracownice OPS oraz członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ("A., C.") ze względu na ich udział w innych postępowaniach, zakończonych decyzjami uchylonymi następnie przez Sąd Administracyjny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nie zachodziły podstawy wyłączenia członków Kolegium od udziału w postępowaniu, co organ stwierdził w postanowieniu z dnia 4 kwietnia 2013r., poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawą jej wydania były przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259), zwanej dalej ustawą. Celem tego programu jest m.in. wsparcie gmin w wypełnianiu zadań własnych w zakresie dożywiania dzieci oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym, ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich. Pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza co do zasady 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają odpowiednie zastosowanie – na podstawie art. 5 ust.1 i art. 7 ustawy - przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), w świetle których udzielając świadczeń organ kieruje się zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za udzielenie pomocy. Decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej oraz o ustaleniu jego wysokości – wbrew zarzutom skargi - ma charakter uznaniowy, co oznacza po pierwsze - że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, po drugie – że otrzyma je w formie i wysokości, jakiej oczekuje. Uznanie administracyjne, pozwala bowiem organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Podkreślić należy, że decyzja wydana w oparciu o uznanie administracyjne nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.) Kontrola sądowa sprowadza się wyłącznie do oceny czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002r. (SA/Sz 2548/00, niepubl.), a więc dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Sąd nie może natomiast wkraczać w sferę zastrzeżoną do kompetencji organów administracyjnych, a więc – o ile prawidłowo przeprowadzono postępowanie - sąd nie może kwestionować rodzaju bądź wysokości przyznanego świadczenia. W niniejszej sprawie nie można zarzucić zarówno organowi I instancji, jak i organowi odwoławczemu naruszenia obowiązujących przepisów przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o przyznanie jej świadczenia na zakup żywności, a w konsekwencji nie można zarzucić organom przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organ uwzględnił żądanie skarżącej i przyznał jej świadczenie, dlatego ewentualne naruszenia przepisów postępowania, na które wskazuje skarżąca (dotyczące wyłączenia pracowników OPS) nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Organ nie zakwestionował stanu zdrowia skarżącej, w szczególności tego, że cierpi ona na cukrzycę i w związku z tym wymaga specjalnej diety, co jest głównym zarzutem skarżącej, domagającej się przyznania świadczenia w formie pieniężnej, a nie w formie posiłku. Przyznając skarżącej świadczenie w formie posiłku organ nie przekroczył granic przysługującego mu uznania. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy, pomoc w zakresie dożywiania przejawia się w trzech formach: pomocy w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Jednak w świetle § 6 rozporządzenia z dnia 7 lutego 2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 25, poz.186 ze zm.) - pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (...), a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną". Z powołanego przepisu wynika zatem, że w pierwszej kolejności w ramach świadczenia na dożywianie przyznawane powinno być świadczenie w formie posiłku, natomiast świadczenie pieniężne na ten cel lub świadczenie rzeczowe w postaci produktów żywnościowych powinno być przyznawane wyjątkowo, gdy przemawia za tym sytuacja osobista lub rodzinna osoby ubiegającej się o pomoc. W sprawie niniejszej organ zasadnie uznał, że taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi. Przyznając skarżącej świadczenie w formie niepieniężnej w postaci jednego posiłku dziennie, realizowane w K. po okazaniu abonamentu, organ nie określił rodzaju tego posiłku, a zatem nie uniemożliwił skarżącej uzyskania posiłku z uwzględnieniem odpowiedniej diety. Słusznie zatem organ odwoławczy stwierdził, że w tej sytuacji, rezygnacja skarżącej z abonamentu na przyznane jej posiłki, nie uzasadniała zastosowania § 6 rozporządzenia i przyznania jej – na zasadzie wyjątku – w ramach pomocy na dożywianie świadczenia w formie pieniężnej lub rzeczowej; w konsekwencji nie można organowi zarzucić przekroczenia granic przysługującego mu uznania, co wymagałoby wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi, nie było podstaw do wyłączenia od udziału w postępowaniu członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego – K. A., E. – C. S. i Z. C. Okoliczność, że osoby te brały udział w wydaniu orzeczeń uchylonych następnie przez Sąd, nie stanowi żadnej z przyczyny wyłączenia pracownika organu (członka samorządowego kolegium odwoławczego) określonej w art. 24 § 1 i § 3 kpa. Z powyższych względów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, dlatego skarga podlega oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270). O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461).