II SA/Lu 421/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. działający z upoważnienia Wójta Gminy C. decyzją z dnia [...]. po rozpatrzeniu wniosku T. K. z dnia [...]. odmówił przyznania zasiłku dla opiekuna wnioskowanego na matkę A. W. w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż wnioskodawczyni decyzją z dnia [...]. nr [...] miała ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna począwszy od [...]. na czas nieokreślony pod warunkiem doręczenia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności J. W. małżonka osoby wymagającej opieki - tj. A. W. w terminie 14 dni od daty ważności orzeczenia (data ważności orzeczenia to [...].).W dniu [...]. wnioskodawczym doręczyła nieprawomocne orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności małżonka osoby wymagającej opieki, zwracając się jednocześnie z wnioskiem o wstrzymanie wypłaty zasiłku dla opiekuna do czasu rozpatrzenia jej odwołania od powyższego orzeczenia. Orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności przedłożyła w dniu [...]., które utrzymało w mocy orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w części dotyczącej ustalenia umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W dniu [...] r. bezskutecznie upłynął termin zakreślony w zawiadomieniu wobec czego Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. działający z upoważnienia Wójta Gminy C. z dniem [...] r. stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji znak: [...] z dnia [...] r. ustalającej T. K. prawo do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad A. W. wobec braku dopełnienia warunku w formie doręczenia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka J. W.. Decyzja powyższa w dniu [...] r. stała się ostateczna wobec jej niezaskarżenia. T. K. ponowny wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna złożyła w dniu [...]. W tej dacie małżonek osoby wymagającej opieki legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...]., po ponownym rozpatrzeniu wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności z dnia [...]. Organ pierwszej instancji odmówił ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna, z uwagi na upływ ustawowych terminów do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Pani T. K. podnosząc, że skarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z dniem [...]. weszła w życie ustawa z dnia [...]. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U.2014. poz.567), realizująca wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2013r. , który uznał, że pozbawienie części osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny świadczenia pielęgnacyjnego jest niezgodne z Konstytucją RP. Zgodnie z art. 2 ust. 1 powyższej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługiwał osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem [...] r. Natomiast w myśl art. 2 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy zasiłek dla opiekuna przysługiwał od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia [...] r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] r. Kolegium wskazało, że na mocy tejże ustawy został zakreślony ustawowy termin na składanie wniosków o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, a mianowicie zgodnie z art. 5 ust. 1 przedmiotowej ustawy wniosek mógł być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy - art. 5 ust. 1 ustawy, czyli do [...]. A zatem na podstawie złożonego w dniu [...]. wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na upływ ustawowego terminu. Dodatkowo organ podniósł, że w stanie faktycznym sprawy nie miał zastosowania art. 6 ww. ustawy gdyż decyzja o ustaleniu T. K. prawa do zasiłku dla opiekuna nie była decyzją terminową, gdyż osoba wymagająca opieki A. W. legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na czas nieokreślony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego T. K. zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przez ten organ art. 16 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, iż decyzja z dnia [...] roku (znak: [...]) ustalająca T. K. prawo do zasiłku wygasła z dniem [...] r., podczas gdy brak było przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego w którymkolwiek z trybów nadzwyczajnych przewidzianych dla wzruszenia decyzji ostatecznej oraz - art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcie faktu, iż decyzja ostateczna z dnia [...] r. (znak: [...] nie uległa wygaśnięciu; - art. 8 K.p.a., poprzez niezasadne wygaszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto strona skarżąca wskazała na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, poprzez przyjęcie, iż wnioskodawczyni nie złożyła wniosku w ustawowym terminie, tj. do [...] r., podczas gdy wnioskodawczyni taki wniosek złożyła, ponadto została wydana na podstawie tego wniosku ostateczna decyzja z dnia [...] r. oraz - art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia [...] r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, w decyzji z dnia [...] r. (decyzja o wygaszeniu decyzji z dnia [...] r.), iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy małżonek osoby niepełnosprawnej - J. W. nie był w stanie sprawować jakiejkolwiek opieki nad niepełnosprawną żoną A. W., gdyż sam takiej opieki wymaga. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o uchylenie decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia z dniem [...] r. ostatecznej decyzji ustalającej T. K. prawo do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad A. W.. W ocenie skarżącej decyzja ostateczna z dnia [...] r. (znak: [...] ustalająca jej prawo do zasiłku w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. W. na czas nieokreślony - pod warunkiem doręczenia w terminie 14 dni od daty utraty ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, współmałżonka osoby wymagającej opieki - J. W., w ogóle nie wygasła. Nie zostało bowiem wszczęte postępowanie administracyjne w którymkolwiek z trybów nadzwyczajnych przewidzianych dla wzruszenia decyzji ostatecznej. Zdaniem skarżącej nie można wygasić decyzji na podstawie warunku jaki został zapisany w przedmiotowej decyzji, a mianowicie pod warunkiem doręczenia w terminie 14 dni od daty utraty ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Taki warunek nie ma uzasadnienia w żadnym przepisie prawa. Dostarczenie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, współmałżonka osoby wymagającej opieki nie może skutkować bowiem wygaszeniem decyzji o ustaleniu prawa do zasiłki w związku z opieką, gdyż naruszałby w ten sposób art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia [...] r. o świadczeniach rodzinnych, który to przepis należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku osoby o przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym ojcem zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę był zdolny sprawować jego współmałżonek, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca uznała, iż w przedmiotowej sprawie w ogóle nie doszło do przekroczenia terminów określonych w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, gdyż, zarówno złożenie wniosku, jak i wydanie decyzji na jego podstawie miało miejsce przed dniem [...] r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia [...]. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem prawidłowości zastosowania przez organy orzekające przepisów obowiązującego prawa materialnego i przepisów procedury. Sąd nie odbiera i nie przyznaje skarżącym żadnych świadczeń, dlatego też nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o przyznanie jej prawa do zasiłku dla opiekuna, gdyż kompetencja ta przysługuje organowi I instancji. Kontrola zaskarżonych decyzji dokonana według wskazanych wyżej kryteriów doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), zwanej dalej ustawą. Przedmiotowa regulacja wykonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] r., sygn. K [...] (Dz. U. z 2013 r. poz. 1557), w którym Trybunał zakwestionował zgodność z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), na podstawie którego z dniem [...] r. wygaszono z mocy prawa decyzje przyznające opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych świadczenia pielęgnacyjne, przyznane na dotychczasowych zasadach. Założeniem ustawodawcy było objęcie wspomnianym zasiłkiem te osoby, którym decyzja o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa, na co wskazuje przepis art. 1 ustawy. Ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem [...] r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 ustawy). Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem [...] r. W świetle powyższego uznać należy, że osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed [...] r., mają prawo oczekiwać, po zmianie stanu prawnego, ciągłości świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed, jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie finansowej dla osoby, która rezygnuje z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Bd [...] (publ. CBOSA), że osoba, która nie podejmowała zatrudnienia lub zrezygnowała z zatrudnienia i w uprzednio obowiązującym stanie prawnym przed dniem [...] r. uzyskała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną wyczerpuje przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa m.in. w art. 16a ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu, w świetle dołączonych przez skarżącą dokumentów do omówionego wniosku, mając także na uwadze fakt, że na mocy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów do ustawy o świadczeniach rodzinnych został dodany art. 17b, zgodnie z którym rolnicy mogą ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy, od dnia [...] r., organ powinien był powziąć wątpliwości, co do charakteru wnioskowanego świadczenia, w szczególności rozważyć, czy stanowi kontynuację postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] r. Ponadto zwłaszcza mając na uwadze szczególną sytuację skarżącej i że osoby nie znające prawa mogą nie rozróżniać tych świadczeń. Po myśli wyżej powołanego przepisu, w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (ust 1). Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Przy czym uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozostaje w związku nie tylko z niepełnosprawnością osoby, wobec której na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny, lecz również z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (lub też ich niepodejmowaniem) w celu sprawowania nad nią stałej opieki, co w przypadku rolników oznacza zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego. Trzeba jeszcze zauważyć, że skarżąca nie była zarejestrowania w urzędzie pracy, spełniała warunki do świadczenia pielęgnacyjnego określonego w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] r., oświadczyła, że w związku z koniecznością sprawowania opieki zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, podlega ubezpieczeniu z mocy ustawy w KRUS, a także dołączyła do akt sprawy orzeczenie z dnia [...] r. o uznaniu ojca za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności od [...] r., na stałe, wskazując na możliwość kontynuacji wcześniej przyznanego świadczenia. Organy administracji w niniejszej sprawie przedwcześnie skupiły się wyłącznie na terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wniosek w sprawie ustalenia prawa do zasiłku dla opiekuna może być złożony nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, wskazując jednocześnie, że termin na złożenie wniosku o ustalenie prawa dla opiekuna upłynął skarżącej w dniu [...] r. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności organy powinny rozważyć, czy nie należy doprecyzować treść wniosku/intencji skarżącej z dnia [...] r. i ustalić, czy stanowi on rzeczywiście nowy wniosek w sprawie, a jeżeli tak to pouczyć stronę jakie ma możliwości uzyskania pomocy w jej sytuacji życiowej. Ewentualnie czy wniosek ten nie jest kolejnym wnioskiem w sprawie już zakończonej decyzją z dnia [...] r., a jeżeli tak, czy w związku z tym nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym mającym na celu wzruszenie decyzji ostatecznej. Sąd uznaje, że w sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne, przed wydaniem decyzji negatywnej organ administracji powinien zawsze wezwać stronę do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedstawienie przez nią brakujących dowodów, czy też sprecyzowania dotychczasowych niejasnych, czy też ogólnikowych wyjaśnień. Sąd doszedł do wniosku, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przez organy obu instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a organ odwoławczy utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, dodatkowo naruszył art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia [...] r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł jak w sentencji.