II SA/Lu 423/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia [...] r. Nr [...], a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta z dnia [...] r. [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na Z. Ł. opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł z tytułu rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 25 położonej w L. przy ul. G. 11 bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania ustalono, że Z. Ł. wykonał rozbudowę opisanego wyżej budynku mieszkalnego. W związku z tym, iż wykonana rozbudowa nie narusza obowiązujących przepisów prawa w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ postanowieniem z dnia 12 października 2009 r. wstrzymał prowadzone przy rozbudowie prace i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W wyznaczonym przez organ terminie inwestor spełnił powyższe wymagania w związku z czym - w ocenie organu - należało orzec o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie organ wskazał sposób naliczenia przedmiotowej opłaty z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa. Od powyższego postanowienia zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył Z. Ł. wnosząc o ponowne wnikliwe rozpatrzenie sprawy. Odwołujący podniósł, iż przeprowadzone postępowanie jest wadliwe, gdyż podstawą ustaleń organu co do daty rozbudowy budynku są fałszywe zeznania świadków. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. Mianowicie organ odwoławczy przywołując treść zeznań występujących w sprawie świadków wskazał, iż - jego zdaniem - przedmiotowa samowolna rozbudowa budynku mieszkalnego nastąpiła w latach 1979-1984, tj. przed 1995 r., a więc stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. samowola ta winna zostać doprowadzona do stanu zgodnego z prawem na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 19974 r. Zgodnie bowiem z przywołanym art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przepisów art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Z tych względów, skoro postępowanie w rozpatrywanej sprawie winno być prowadzone na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., to ustalenie przez organ pierwszej instancji opłaty legalizacyjnej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. jest bezprzedmiotowe. Niniejsze postanowienie stało się przedmiotem skargi B. W., która podniosła, że zaskarżone postanowienie oparte zostało wyłącznie na zeznaniach świadków przedstawionych przez inwestora, którzy - jak zaznaczyła - podali nieprawdę. Nadto dodała, że organ odwoławczy prowadząc swoje postępowanie pominął w całości materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji oraz zeznania świadków złożone wcześniej, wskazujące co innego niż przyjął organ. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie ze względów w niej wskazanych. W pierwszej kolejności należy rozpocząć od podniesienia, iż podstawę prawną zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stanowi art. 138 § 1 pkt 2 część końcowa k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję (postanowienie), w której uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości albo w części i jednocześnie umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Wskazać zatem należy, iż z redakcji tego przepisu wynika, a jest to powszechnie akceptowane w orzecznictwie administracyjnym, że wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego tym przepisem, ograniczone jest kryterium umorzenia postępowania organu pierwszej instancji, a zatem dotyczy wyłącznie przypadków, gdy postępowanie było od początku lub stało się w jego toku bezprzedmiotowe. Tym samym w przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji organ odwoławczy jest obowiązany sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do uchylenia decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W tym miejscu wskazać jednak należy, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 część końcowa k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania pierwszej instancji, wobec czego należy przyjąć, że w tym zakresie ma zastosowanie przepis art. 105 k.p.a. Zatem umorzenie postępowania przez organ odwoławczy w wypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest dopuszczalne tylko w związku z tym przepisem, bowiem jak wyżej wskazano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania. Pogląd taki wielokrotnie był już wyrażany w orzecznictwie (tak m.in. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 1031/81) i literaturze, które zgodnie przyjmują, że organ odwoławczy może wydać decyzję o umorzeniu postępowania tylko wówczas, gdy postępowanie pierwszoinstancyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, W-wa 2006 r., s. 611). Tylko bowiem w art. 105 k.p.a. wymienia się przyczyny stanowiące podstawę umorzenia postępowania, natomiast w innych przepisach wskazuje się przypadki, w których następuje zakończenie sprawy w danej instancji przez umorzenie postępowania. Art. 105 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. W literaturze wskazuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Wyd. 3, Warszawa 2009, s.135, podobnie B. Adamiak, J. Borkowski, str. 489). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 25 przy ul. G. 11 w L. oraz wydał szereg rozstrzygnięć w oparciu o wskazane przez siebie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (art. 48 i art. 49). Natomiast organ drugiej instancji rozpoznając sprawę uznał, że w sprawie zastosowanie powinny mieć inne przepisy prawa niż wskazał organ pierwszej instancji. Mianowicie jego zdaniem sprawa (z uwagi na datę wykonanych samowolnie prac) winna być rozpatrzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie zastosował w niniejszej sprawie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., w związku z czym należało postępowanie administracyjne prowadzone w trybie przepisów tej ustawy umorzyć. Uznać zatem należy, że organ drugiej instancji doszedł do przekonania, że prowadzenie postępowania jest bezprzedmiotowe. Takie stanowisko organu jest jednak, w ocenie Sądu, błędne. Jak już wyżej wskazano bezprzedmiotowość to brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo w ogóle nie miała charakteru sprawy administracyjnej, albo utraciła taki charakter w toku postępowania. W sprawie niniejszej sytuacja taka nie ma miejsca. To, iż w sprawie powinny mieć zastosowanie według organu odwoławczego inne przepisy prawa nie jest tożsame z bezprzedmiotowością postępowania. Ponadto sprawa została wszczęta i była prowadzona w sprawie rozbudowy obiektu budowlanego na określonej działce, a nie prowadzona w trybie konkretnego przepisu konkretnej ustawy budowlanej. Przedmiotem postępowania jest w sprawie niniejszej ewentualna samowola budowlana, nie zaś "tryb postępowania" w sprawie samowoli budowlanej. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji jest wadliwe, bo wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 część końcowa k.p.a. i jako takie wymaga uchylenia. Jednakże pomimo tej wadliwości postanowienia organu odwoławczego należy zgodzić się z tym organem, iż postanowienie organu pierwszej instancji również jest wadliwe, jednakże z innych przyczyn niż te które wskazał organ odwoławczy. W tym zakresie rozpocząć należy od wskazania, iż postanowienie to (z dnia 21 lipca 2010 r.) zostało wydane w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, które to rozstrzygnięcie stanowi niezbędny etap do zalegalizowania wykonanej samowoli budowlanej. Mając na uwadze treść rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (ustalenie kwoty opłaty legalizacyjnej), nie można jednak przyjąć, iż na etapie wydawania postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, organ bada wyłącznie kwestie związane z opłatą i jej wysokością, pomijając zasadnicze kwestie związane z możliwością zalegalizowania samowoli. Zdaniem Sądu kwestia ta powinna wyglądać wręcz przeciwnie. Mówiąc w uproszczeniu wydanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej musi być poprzedzone badaniem złożonej dokumentacji w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1812/07 (niepubl.), przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane wprost nakłada na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązek stałej oceny materiału dowodowego i badania czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy (wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę). Obowiązek ten został nałożony na organ zarówno na etapie wstępnych czynności w postępowaniu głównym (stadium zobowiązywania do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji), jak i na etapie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1285/07 - niepubl.). Na powyższy obowiązek wprost wskazuje również art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada obowiązek ich usunięcia w określonym terminie, a po bezskutecznym upływie wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę. Dopiero dysponując kompletną dokumentacją, a zatem dopiero po wykonaniu przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem w trybie art. 48 ust. 2 ustawy, organ może wydać postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Jeżeli zatem organ błędnie ustalił, iż zakres wymaganej dokumentacji jest dostateczny, nie ma on podstaw do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. W ocenie Sądu tego typu sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W szczególności organ pierwszej instancji błędnie, tj. z naruszeniem art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określił zakres niezbędnych - celem zalegalizowania wykonanych robót - dokumentów, a w konsekwencji błędnie ocenił, iż dokumentacja ta może stanowić podstawę do dokonania legalizacji przedmiotowej samowoli. Warunkiem odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, jest wykonanie w wyznaczonym terminie przez inwestora obowiązków nałożonych na niego przez organ stosownie do postanowień ust. 3 powyższego przepisu. Wśród tych obowiązków ustawodawca wymienia obligatoryjny obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Tymczasem organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 12 października 2009 r. wydanym na podstawie art. 49 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego zamiast zobowiązać inwestora do złożenia projektu budowlanego (w wymaganej ilości) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji z rozgraniczeniem budynku istniejącego i części dobudowanej wraz z oceną stanu technicznego rozbudowanej części budynku, który to obowiązek nie jest znany procedurze likwidacji samowoli budowlanej prowadzonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i ocen technicznych wykonanych robót budowlanych istnieje wyłącznie w trybie likwidowania samowoli budowlanej na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Niedopuszczalnym jest tu zamienne stosowanie wymaganych w odrębnych trybach postępowania dokumentów. Postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego z istoty dotyczy bowiem poważniejszych przypadków likwidowania samowoli budowlanej niż określone art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z tego względu również zakres wymaganych dokumentów jest zróżnicowany. Tym samym organ pierwszej instancji formułując treść postanowienia z dnia 12 października 2009 r. dopuścił się naruszenia art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie zakresu wymaganych dokumentów służących do zalegalizowania samowoli budowlanej. Zgromadzenie niewłaściwego materiału dowodowego w zakresie umożliwiającym zalegalizowanie przedmiotowej rozbudowy poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego), stanowi natomiast nieprzekraczalną przeszkodę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Abstrahując od powyższego błędnie również organ uznał, że inwestor wypełnił obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który to wymóg wynika a art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Przedłożone przez niego zaświadczenie w zupełności nie odpowiada wymaganiom zaświadczenia, o którym mowa w tym przepisie. Mianowicie zgodnie z jego treścią organ zaświadczył, że działka inwestora nr 25, na której wykonano sporne roboty budowlane od dnia 1 stycznia 2004 r. nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z ustaleniami obowiązującego do dnia 31 stycznia 2003 r. Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru Funkcjonalnego Lubelskiego Zespołu Miejskiego przyjętego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie nr XV/91/86 działka ta położona była na obszarze oznaczonym symbolem VIA 27 MN – przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W tych warunkach i w świetle przedstawionych wyżej regulacji prawnych nie może budzić wątpliwości, że zaświadczenie przedłożone przez skarżącego w sprawie z uwagi na brak wymaganych informacji nie mogło stanowić dowodu uprawniającego do zalegalizowania samowoli budowlanej, a wcześniej do ustalenia opłaty planistycznej. Warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem w sytuacji braku planu miejscowego dla terenu na którym zrealizowano samowolnie inwestycję podmiot, który tego dokonał, zamierzając zalegalizować wykonany samowolnie obiekt obowiązany jest do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której uzyskanie możliwe jest obecnie również w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego, którego przedmiotem jest legalizacja budowy obiektu budowlanego. Konkludując, jeżeli wskutek ustaleń faktycznych organu okaże się, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego nie będzie możliwe z powodu: braku dokumentacji projektowej, a także braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego - wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej jest niedopuszczalne. Jak już kilkakrotnie to podniesiono postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej powinno być wszczęte dopiero po ustaleniu przez organ, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na istnienie warunków do legalizacji popełnionej samowoli. Treść powyższych rozważań dotyczących wykładni przepisów Prawa budowlanego z 1994 r., po powrocie sprawy do organu pierwszej instancji może jednak okazać się nieprzydatna, a to wobec obowiązku organu ustalenia daty wykonania spornej rozbudowy. Tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, co do zasady zależy bowiem od daty ich powstania. Jak słusznie podniósł to organ odwoławczy, jeżeli bowiem budowa obiektów wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte w stosunku do nich postępowanie administracyjne, to na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z tego względu w pierwszej kolejności obowiązkiem organu prowadzącego ponownie postępowanie będzie ustalenie daty powstania samowoli budowlanej, gdyż ustalenie tej okoliczności jest warunkiem umożliwiającym podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, a jak wynika z akt sprawy organy orzekające zajęły rozbieżne w tym zakresie stanowiska. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organ pierwszej instancji, w oparciu o wszelkie dostępne dowody ustali jeszcze raz, jakie roboty budowlane były prowadzone przy budynku. Oceni te dowody i przyjmując za udowodniony i zakres prac i datę ich prowadzenia zastosuje bądź przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., bądź też przepisy Prawa budowlanego w jego aktualnym brzmieniu. Nie można bowiem zwalczać samowoli budowlanej poprzez doprowadzenie do stanów zgodnych z prawem budowlanym jeżeli nie zostanie ustalona data jej powstania. Z przedstawionych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [..] lipca 2010 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienie tego organu z dnia [...] października 2009 r. na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji uzasadnia treść art. 200 powyższej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzona kwota odpowiada wielkości uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego.