II SA/Lu 424/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Prezydent Miasta przyznał J. P. zasiłek okresowy w kwocie 163,62 zł miesięcznie na okres od dnia 1 stycznia 2010 r. do dnia 31 marca 2010 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji wynika, że J. P. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, a uzyskiwany przez niego dochód w wysokości 149,76 zł nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 477 zł. Wnioskodawca dochód ten uzyskuje z tytułu współposiadania gospodarstwa rolnego o pow. 1,34 ha fizycznych, co stanowi 1,447 ha przeliczeniowych, którego to dochodu nie można wyłączyć z uzyskiwanych dochodów strony. Organ wskazał, że minimalną wysokość świadczenia – na podstawie art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej – ustala się do wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Przy czym kwota zasiłku nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym a dochodem tej osoby. W związku z tym należało przyznać zasiłek w wysokości 163,62 zł (477,00-149,76=327,24–50% = 163,62). Rygor natychmiastowej wykonalności nadano decyzji w oparciu o art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na trudną sytuację strony. Od powyższej decyzji J. P. wniósł odwołanie, w którym zakwestionował zasadność doliczenia do jego dochodu, dochodu z gospodarstwa rolnego. Wskazał, iż grunt którego jest współwłaścicielem wydzierżawił w zamian za zapłatę podatku rolnego. Posiadany areał jest bowiem tak mały, iż nie przyniósłby zysków, lecz wymagałby dofinansowania. Odwołujący nie posiada bowiem narzędzi, maszyn rolniczych, ani budynków gospodarczych, a ich wynajem pochłonąłby całe możliwe do osiągnięcia zyski. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, iż z akt sprawy wynika, że J. P. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Mieszka w mieszkaniu matki, nie partycypując w kosztach utrzymania mieszkania. Jest współwłaścicielem w ½ części gospodarstwa rolnego o powierzchni ogólnej 1,23 ha fizycznych, co stanowi 1,447 ha przeliczeniowych. Stosownie do art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej przyjęto, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w kwocie 207 zł. W związku z tym dochód z posiadanego gospodarstwa wynosi 149,76 miesięcznie. Odnośnie do zarzutów odwołania organ podniósł, iż ustalony w ten sposób dochód nie musi się pokrywać z dochodem rzeczywistym. Dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej bez znaczenie bowiem jest czy gospodarstwo jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Z powyższą decyzją nie zgodził się J. P. i pismem z dnia 25 maja 2010 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. Jego zdaniem organ nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność, czy skarżący uprawia ziemię, czy ma możliwość jej uprawiania i czy można z tak małego areału uzyskać jakikolwiek dochód. Wskazał, iż w podobnych sprawach wydanych zostało wiele wyroków sądów administracyjnych, w których stwierdzono, iż art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej należy interpretować na korzyść strony. Przepis ten można stosować do osób, które prowadzą gospodarstwo rolne lub mają możliwość jego prowadzenia i uzyskiwania tą drogą środków utrzymania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania, ani przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. Z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 2 ust. 1 pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej (art. 7 ustawy). Ustawa przewiduje świadczenia pieniężne oraz świadczenia niepieniężne (art. 36 ustawy). Zasiłek okresowy, o przyznanie którego ubiega się skarżący, jest świadczeniem pieniężnym (art. 36 pkt 1 litera "b" ustawy). Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, znajdującym się w sytuacjach określonych w art. 7 ustawy lub innych uzasadniających udzielenie pomocy społecznej, których dochód nie przekracza kwot wskazanych w ustawie (art. 8 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł (wysokość kwoty określona została w § 1 pkt 1 litera "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. Nr 127, poz. 1055). Jest to tzw. "kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej". Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 ustawy). Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze oraz świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (art. 8 ust. 4). Zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł (§ 1 pkt 2 lit. "e" powoływanego już wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r.) Dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej i z ha przeliczeniowych oraz z innych źródeł sumuje się (art. 8 ust. 10). W niniejszej sprawie skarżący podważa zasadność doliczenia do osiąganego przez niego dochodu kwoty 149,76 zł stanowiącej dochód z gospodarstwa rolnego skarżącego. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej przepis art. 8 ust. 9 ustawy przyjmuje apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Przepis ten nie przewiduje jakichkolwiek wyjątków od przyjętej w nim zasady wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że z punktu widzenia powołanego przepisu bez znaczenia jest okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane przez osobę ubiegającą się o pomoc społeczną, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Dochód z gospodarstwa rolnego jest obliczany jako iloczyn powierzchni gospodarstwa w hektarach przeliczeniowych i kwoty dochodu ustalonej dla 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Wprowadzając ten przepis ustawodawca przyjął fikcję prawną, według której posiadanie gruntu rolnego oznacza jednoczesne uzyskiwanie dochodu. Co więcej użyte w komentowanym przepisie sformułowanie "przyjmuje się" nie pozwala na jakiekolwiek odstępstwo przy ustalaniu dochodu rodziny w zakresie dochodu z gospodarstwa rolnego, niezależnie od faktycznej dochodowości danego gospodarstwa. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują bowiem możliwości obalenia przez stronę ustanowionego przez ustawodawcę w tym zakresie domniemania. Należy także zaznaczyć, iż zaprezentowany pogląd - dotyczący wykładni omawianego przepisu - utrwalony jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 19 stycznia 2006 r., I OSK 777/05, z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09 oraz z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 1292/09). Z tych też względów podnoszony w skardze argument, że skarżący nie uprawia posiadanych nieruchomości rolnych nie może być uwzględniony. Także zawarcie umowy cywilnoprawnej, w wyniku której skarżący przekazał okresowo władanie gospodarstwem rolnym innej osobie, nie daje podstaw do pominięcia tych gruntów przy obliczeniu dochodów z gospodarstwa rolnego w postępowaniu w sprawie przyznania świadczeń pomocy społecznej. Organy orzekające prawidłowo zatem przyjęły za podstawę obliczenia dochodu skarżącego powierzchnię posiadanych przez niego gruntów rolnych i na tej podstawie wyliczyły różnicę między kryterium dochodowym obowiązującym skarżącego a jego dochodem. Z akt sprawy wynika, iż skarżący jest osobą samotnie gospodarującą oraz bezrobotną bez prawa do zasiłku. Jest współwłaścicielem w ½ części gospodarstwa rolnego o powierzchni ogólnej 1,23 ha fizycznych, co stanowi 1,447 ha przeliczeniowych. Dochód z tego gospodarstwa, obliczony zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy i § 1 pkt 2 litera "e" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych wynosi 149,76 zł (1,447 ha x 207 zł : 2). Innych dochodów skarżący nie posiada. Dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł więc 149,76 zł i był niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Szczegółowe zasady ustalenia wysokości zasiłku okresowego zostały określone w art. 38 ust. 2-5 ustawy. W przypadku osoby samotnie gospodarującej zasiłek okresowy ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (ust. 2). Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (ust.3), a zarazem niż 20 zł miesięcznie (ust. 4). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (ust. 5). Skoro więc kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł, a dochód skarżącego 149,76 zł, to z analizy treści ust. 2 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 art. 38 ustawy wynika, że wysokość zasiłku okresowego, jaki skarżący mógł otrzymać mieściła się w przedziale między 327,24 zł a 163,62 (tj. 50% x 327,24zł). Skoro zatem organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości 163,62 zł, to uczynił to zgodnie z wyżej omawianymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Ubocznie należy zwrócić uwagę, iż z brzmienia art. 38 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż ustawodawca pozostawił organom pomocy społecznej pewną swobodę w zakresie wysokości przyznanego stronie zasiłku okresowego, wskazując jedynie sposób ustalenia przedziału kwotowego, w jakim powinna się ona mieścić. Organ nie ma obowiązku przyznania stronie zasiłku okresowego w maksymalnej wysokości. Organ działa więc w ramach tzw. uznania administracyjnego. Natomiast wyznacznikami ustalania wysokości zasiłku są – z jednej strony – sytuacja materialna i zdrowotna i osobista wnioskodawcy, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Należy również zauważyć, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżący ze świadczeń pomocy społecznej korzysta od lutego 2008 r. W aktach administracyjnych znajduje się szereg decyzji przyznających skarżącemu zasiłki celowe i okresowe. Nie można zatem uznać, że organy pomocy społecznej nie udzielają skarżącemu wsparcia w jego trudnej sytuacji życiowej. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że brak podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).