II SA/Lu 425/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi M. S. i S. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta L. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 12 [...] 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "a" w Lublinie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy muru oporowego. Jako podstawę prawną organ przyjął art. art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 oraz 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie już raz decyzją z dnia 31 grudnia 2008 r. zostało udzielone inwestorowi pozwolenie na budowę. Jednakże decyzja ta w wyniku jej zaskarżenia została przez Wojewodę L. uchylona, a cała sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji. Ponownie rozpatrując sprawę zobowiązano inwestora do złożenia stosownych dokumentów (których braki wskazał organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej) co zostało w zakreślonym terminie wykonane. Z tych względów należało – zdaniem organu I instancji - udzielić pozwolenia na dokończenie budowy muru oporowego. Od decyzji tej odwołali się do Wojewody L. M. i S. S., współwłaściciele zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 29/5 przy granicy której został zlokalizowany przedmiotowy mur. Domagając się uchylenia powyższej decyzji podnieśli szereg zarzutów co do legalności budowy muru. W ich ocenie przedmiotowy mur stanowi samowolę budowlaną, gdyż na jego wykonanie nie zostało udzielone pozwolenia na budowę. Obecnie samowolę tę próbuje się zalegalizować, i to z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów prawa. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 [...] 2009 r. Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W tym zakresie podzielił stanowisko organu I instancji co do zasadności wydania pozwolenia na dokończenie budowy muru oporowego w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie wyjaśnił, iż pytania odwołujących w głównej mierze skierowane są do organu nadzoru budowlanego, który jednoznacznie w swej decyzji z dnia 17 lipca 2008 r. przesądził, iż dokończenie prac przy budowie muru oporowego będzie możliwe po wydaniu stosownego pozwolenia na budowę. Nadto zaznaczył, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a konieczność jej wykonania wynika z obowiązku zabezpieczenia skarpy, jaka powstanie po realizacji drogi dojazdowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. i S. S. wskazali, iż organ odwoławczy nie powinien zajmować stanowiska w sprawie decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 12 [...] 2009 r. gdyż przez WSA w Lublinie jest rozpoznawana ich skarga na wcześniejszą decyzję Wojewody L. wydaną w przedmiocie legalności budowy muru. Zaznaczyli również, iż organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do ich zarzutów podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, iż przed tut. Sądem toczy się postępowanie z inicjatywy skarżących na decyzję Wojewody L. z dnia 31 marca 2009 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 31 grudnia 2008 r. o pozwoleniu na dokończenie budowy muru oporowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonych decyzji wykazała, iż skargę należało uwzględnić. Sąd uznał bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcia zapadły z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, rzutującym również na poprawność zastosowania przepisów prawa materialnego, co uzasadniało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej jak również utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonych decyzji zauważyć należy, że nie budzi żadnych wątpliwości, iż w dacie składania przez inwestora WSM "a" wniosku o udzielenie pozwolenia na dokończenie budowy przedmiotowego muru oporowego (6 listopada 2008 r.) inwestycja ta była już rozpoczęta i częściowo zrealizowana. Wskazuje na to jednoznacznie sama treść wniosku o udzielenie pozwolenia jak również zgromadzone w sprawie dokumenty i twierdzenia stron. Co więcej, już w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 17 lipca 2008 r. znajduje się zapis wskazujący jednoznacznie na fakt prowadzenia prac budowlanych związanych z realizacją przedmiotowego muru oporowego. Stosownie natomiast do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 166, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Bezspornym przy tym jest, iż budowa muru oporowego pozwolenia takiego wymaga. Przedmiotem pozwolenia na budowę jest uzyskanie przez inwestora zgody na rozpoczęcie i prowadzenie budowy obiektu budowlanego a także na wykonanie innych robót budowlanych, przy czym podstawę rozpoczęcia robót budowlanych stanowi wyłącznie ostateczna decyzja administracyjna A zatem w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o pozwolenie na budowę istotnym jest, iż pozwolenie na budowę udzielone może być tylko przed rozpoczęciem robót (podkreślenie Sądu), natomiast po samowolnym rozpoczęciu robót taka możliwość już nie istnieje, gdyż organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto. Podkreślić należy, że na gruncie Prawa budowlanego prezentowana jest konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego zasada, w myśl której w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane w całości lub w znacznym zakresie, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5.11.2000 r., IV S.A. 1164/98, LEX nr 53387, wyrok NSA z dnia 22.071998 r., IV SA 1453/96; J. Siegień, komentarz do Prawa budowlanego, Warszawa 2003, str. 209, wyrok SN z dnia 12 marca 1993 r. III ARN 2/93, LEX nr 375905). Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może bowiem dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Stanowisko to dodatkowo jest wzmocnione dodanym z dniem 11 lipca 2003 r. do art. 32 ustępem 4a stanowiącym, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego W związku z powyższym Prezydent Miast L. działający jako organ architektoniczno-budowlany I instancji obowiązany był wobec przywołanych faktów i wynikających z nich konsekwencji do wydania decyzji umarzającej postępowanie właśnie z uwagi na rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. Nadto, Wojewoda L. rozpoznając i ponownie rozstrzygając sprawę nie usunął wskazanych naruszeń prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji, a do czego jako organ odwoławczy był zobowiązany z mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Tym samym uchybił organ odwoławczy przepisom postępowania: naczelnej zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez podtrzymanie stanowiska organu I instancji. W zaistniałych bowiem w sprawie okolicznościach faktycznych organy obu instancji zmuszone były do uwzględnienia stanu faktycznego sprawy, określonego faktem przystąpienia do realizacji inwestycji. Nietrafnie zatem przyjęły organy obu instancji, że w sytuacji, kiedy inwestor zrealizował w części inwestycję budowlaną, prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na jej wybudowanie jest możliwe i prawnie skuteczne. W sytuacji takiej prowadzenie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na jej wybudowanie staje się bowiem zbędne, a organy nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na budowę i zobowiązane są postępowanie umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Omówienia wymaga również dostrzeżona okoliczność wpływu na przedmiotowe postępowanie przywołanego już postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie. W rozstrzygnięciu tym – które pozostaje poza kontrolą Sądu w niniejszym postępowaniu – organ ten wskazał, iż nie można jednoznacznie ustalić czy przedmiotowy mur jest samowolą budowlana czy też nią nie jest i jednocześnie stwierdził, iż możliwość jego ukończenie będzie możliwa po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. W tym zakresie wyjaśnić należy, po pierwsze, iż przepisy Prawa budowlanego nie znają instytucji udzielenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na dokończenie robót już częściowo zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej, co wyżej zostało omówione, a po wtóre organy te w żadnym stopniu nie były związane twierdzeniami organu nadzoru budowlanego zawartymi w jego decyzji. Niedopuszczalne jest również twierdzenie, iż niemożliwym jest ustalenie, czy dany obiekt jest samowolą budowlaną czy też jako legalny takiego charakteru nie posiada. Prezydent Miasta Lublin jak również Wojewoda L. indywidualnie i samodzielnie obowiązani byli ustalić zaistniały w sprawie stan faktyczny, dokonując w tym celu analizy udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych zatwierdzającego jednocześnie przedłożony projekt budowlany (decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia 10 listopada 2006 r.) oraz ewentualnie dokonując oględzin terenu budowy. Powoływanie się jedynie na stanowisko innego organu wskazuje, iż organy te naruszyły zasadę prawdy obiektywnej i nienależycie wyjaśniły sprawę. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż kontrolowane decyzje organów obu instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym, wobec wydania ich z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (w wypadku decyzji drugoinstancyjnej) co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji także z obrazą art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł więc jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Jednocześnie na zasadzie art. 152 wymienionej wyżej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. Koszty te sprowadzają się do uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji skutkuje powrotem sprawy przed organ pierwszej instancji, który obowiązany jest w takiej sytuacji do ponownego rozpatrzenia wniosku z dnia 6 listopada 2008 r. o udzielenie inwestorowi pozwolenia na wykonanie przedmiotowego muru oporowego. Zgodnie więc z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wskazuje, iż ponownie rozpatrując sprawę w pierwszym rzędzie organ dokona analizy udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę z dnia 10 listopada 2006 r. ustalając, czy w skład tej inwestycji wchodził element budowlany w postaci przedmiotowego muru oporowego. Dopiero ustalenia te pozwolą na określenie charakteru wykonanych prac, tzn. czy stanowią one samowolę budowlaną, czy też zostały wykonane zgodnie z prawem. Niezależnie jednak od tych ustaleń i z uwagi na rozpoczęcie prac organ ten obowiązany będzie zakończyć postępowanie umarzając je na podstawie art. 105 k.p.a. Mianowicie w sytuacji gdy stwierdzi legalność wykonania muru oporowego, budowę którego przewiduje wydane pozwolenie na budowę, umorzy postępowanie ze względu na brak podstaw do wydania pozwolenia, które w takiej sytuacji dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Natomiast w sytuacji, gdy ustali, iż przedmiotowy mur oporowy stanowi samowolę budowlaną umorzy postępowanie ze względu na dyspozycję art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego.