II SA/Lu 426/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 2075 w miejscowości B., gm. S.. Następnie organ ten przeprowadził oględziny i po ustaleniu stanu sprawy wydał w dniu 21 maja 2010 r. postanowienie, którym wstrzymał inwestorom W. K.-Z. oraz J. K. prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przy budynku mieszkalnym posadowionym na wskazanej działce oraz zobowiązał je do przedstawienia w zakreślonym terminie dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że inwestorzy na wskazanej działce wykonują roboty budowlane polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego. Mianowicie od strony zachodniej dobudowano część o wym. 3,24x12,76 m oraz przebudowano konstrukcję dachową z podmurowaniem ścian kolankowych i szczytowych na wys. ok. 75 cm. Organ wskazał, że inwestorzy wskazali, iż robot te zostały wykonane na podstawie – przyjętego bez sprzeciwu – zgłoszenia na dobudowę budynku gospodarczego z dnia 3 września 2008 r. Zgłoszenie to zdaniem organu nie uprawnia jednak inwestorów do dokonania przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy. Na wskazane roboty wymagane jest bowiem pozwolenie na budowę, czego inwestor nie posiada. W tych okolicznościach i wobec możliwości zalegalizowania dokonanej samowoli organ zobowiązał inwestorów do złożenia wskazanych w postanowieniu dokumentów. W ustalonym przez organ terminie inwestorzy nie złożyli wskazanych w postanowieniu dokumentów, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego nakazał W. K.-Z. oraz J. K. rozbiórkę wykonanej rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego. Skuteczne odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. K. podnosząc w nim, że stan faktyczny sprawy jest inny niż wynika to z uzasadnienia decyzji. Jak wskazała dobudowa budynku gospodarczego do budynku mieszkalnego została wykonana w 2008 r., a tym samym organ nadzoru budowlanego winien jednoznacznie stwierdzić, że przyjęte zgłoszenia rażąco narusza prawo, co umożliwi stronie ewentualne dochodzenie odszkodowania. Nadto dodała, że budynek mieszkalny miał użytkowe poddasze i tym samym nie wykonano jego nadbudowy. Wobec tego nakaz może dotyczyć tylko dodatkowej rozbudowy o wym. 3,24x1,96m. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ ten opisując szczegółowo wykonane roboty podniósł, że zgłoszenie dotyczyło wykonania budynku gospodarczego o wymiarach 3,24x10,80m i wysokości 2,80m o dachu jednospadowym, przylegającego od strony zachodniej do istniejącego budynku mieszkalnego. Obiekt ten przeznaczony do przechowywania sprzętu rolniczego oraz materiałów rolnych projektowany był bez instalacji, a jego powierzchnia zabudowy miał wynieść 34,99 m2. Tymczasem wykonane prace budowlane doprowadziły do powstania zupełnie innego obiektu, na którego wykonanie niezbędnym było uzyskanie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ wszczął procedurę legalizacyjną dokonanej samowoli budowlanej nakładając na inwestorów obowiązek złożenia określonych dokumentów, którego niewykonanie zobowiązywało do wydania nakazu rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję J. K. wniosła o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. Podtrzymała zawarte w odwołaniu stanowisko w zakresie braku podstaw do nakazania rozbiórki dokonanej rozbudowy i nadbudowy ponieważ na roboty te dokonała skutecznego zgłoszenia. Jej zdaniem nakaz rozbiórki powinien dotyczyć tylko dobudowanej części o wymiarach 3,32x1,96m. Nadto powtórzyła, iż budynek mieszkalny miał poddasze użytkowe i tylko wymiana części stropu spowodowała konieczność wymiany elementów tego poddasza. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona do Sądu decyzja podjęta została po prawidłowo przeprowadzonej analizie materiału dowodowego, a dokonana ocena prawna stanu faktycznego jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Rozważania w sprawie należy rozpocząć od wskazania. iż podstawą polskiego prawa budowlanego jest przyjęcie, że obiekty budowlane mogą być wnoszone wyłącznie na podstawie pozwoleń budowlanych udzielonych przez właściwe organy w formie decyzji administracyjnych, zaś obiekty wnoszone bez takich zezwoleń powinny ulec rozbiórce. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) roboty budowlane, pod którym to pojęciem, stosownie do art. 3 pkt 7 tej ustawy, należy rozumieć, obok przebudowy, montażu, remontu i rozbiórki obiektu budowlanego, przede wszystkim budowę takiego obiektu, mogą być rozpoczęte co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy, polega natomiast na realizacji od podstaw nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowie, rozbudowie i nadbudowie. Od powyższej zasady, tj. z obowiązku uzyskania pozwolenia zwolniona jest jedynie budowa obiektów i wykonywanie prac wymienionych enumeratywnie w art. 29 Prawa budowlanego. Z obowiązku tego zwolniona jest m.in. budowa parterowych budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a). W przedmiotowej sprawie W. K.-Z. w oparciu o wskazany przepis dokonała (przyjętego bez sprzeciwu) zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania - jak sama określiła - budynku gospodarczego przylegającego bezpośrednio od strony zachodniej do budynku mieszkalnego o wym. 3,24x10,80 m, wysokości 2,80 m, konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym ze spadkiem w kierunku zachodnim. Dokonanie przez inwestora zgłoszenia wykonania określonych robót budowlanych oznacza, iż określony w nim zakres prac jest dla niego wiążąca. Oznacza to, że inwestor uprawniony jest do wykonania prac określonych w dokonanym zgłoszeniu bez możliwości ich rozszerzenia, w szczególności dokonując prac wymagających już pozwolenia na budowę. Innymi słowy inwestor na podstawie skutecznego zgłoszenia może zrealizować wyłącznie taki obiekt i wyłącznie w takim kształcie jak sam to określił w zgłoszeniu, a zgłoszenie to organ zaakceptował. Tymczasem - jak wynika z bezspornych ustaleń organów nadzoru budowlanego - zakres wykonanych robót budowlanych, ma niewiele wspólnego z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc wprost zrealizowany budynek w zupełności nie odpowiada budynkowi, który miał zostać wykonany w oparciu o dokonane zgłoszenie. W niniejszej sprawie inwestorzy nie tylko nie wykonali budynku gospodarczego, lecz to co powstało na skutek wykonanych prac to nic innego jak rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego. Wskazuje na to zakres wykonanych prac udokumentowanych fotograficznie w aktach sprawy oraz protokół oględzin. Nie może zatem budzić wątpliwości, że zamiarem inwestorów nie było zbudowanie budynku o wymiarach i funkcji wskazanych w zgłoszeniu, bowiem już sam sposób wykonania budynku wskazuje na to, że nigdy nie miał on być budynkiem gospodarczym, lecz miał mieć charakter budynku mieszkalnego. W świetle powyższych okoliczności, z uwagi na zdecydowanie różny zakres prac wykonanych od tych zgłoszonych nie można uznać, że inwestor działał na jego podstawie, co umożliwiało mu ich wykonanie. Bezspornym przy tym jest, iż charakter i rozmiar wykonanych prac wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, zaś skutki jego braku winny zostać usunięte w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Jak bowiem wskazano na wstępie roboty budowlane o których mowa w art. 28 Prawa budowlanego obejmują również budowę, przez którą należy z kolei rozumieć nie tylko realizację od podstaw nowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, lecz również odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. W tym zakresie nadmienić nadto należy, iż rozbudowa, jak przyjęto w doktrynie i orzecznictwie, jest zmianą - powiększeniem parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (zwiększenie powierzchni zabudowy). Natomiast nadbudowa jakkolwiek jest odrębnie wymieniona w art. 3 pkt 6, to w istocie, stanowi rodzaj rozbudowy polegającej na powiększeniu obiektu poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem dotychczasowej powierzchni zabudowy. Powyższe jednoznacznie zatem wskazuje, że zakres wykonanych prac odpowiada zakresom pojęcia rozbudowa i nadbudowa, co powoduje ten skutek, iż wykonane roboty można było wykonać wyłącznie na podstawie pozwolenia na budowę, a dokonanie samego zgłoszenia nie jest wystarczające. Wskazać bowiem należy, że jeżeli strona zgłosiła wykonanie obiektu budowlanego zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i na tej podstawie wykonała rozbudowę, przebudowę czy nadbudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuści się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Przedmiotowe zwolnienie zawarte w art. 29 Prawa budowlanego odnosi się jedynie do określonych szczegółowo obiektów i prac, wśród których nie wymieniono przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy budynku mieszkalnego. Przyjęcie, że takie zgłoszenie jest skuteczne, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa, poprzez realizacje prac wymagających pozwolenia na budowę jedynie na podstawie zgłoszenia. Stwierdzenie zatem nielegalności określonej zabudowy, w kontekście regulacji art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, stanowi podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ten rygoryzm prawny został jednak przez ustawodawcę złagodzony poprzez umożliwienie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zasada nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę jest w obecnym stanie prawnym wyjątkiem. Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście co należy podkreślić szczególnie w przedmiotowej sprawie legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem inwestora. Jak stanowi bowiem przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nałoży na podmiot, który dopuścił się samowoli obowiązek wykonanie określonych czynności umożliwiających zalegalizowanie inwestycji. Organ kierując się przywołana podstawą prawną stwierdził zgodność samowolnie wykonanej rozbudowy i nadbudowy z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na obszarze gminy i ustalił, że budowa nie narusza przepisów w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych. Takie ustalenia pozwoliły na wstrzymanie postanowieniem prowadzenia robót budowlanych i zobowiązanie inwestorów do przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Jedynie złożenie wymaganych dokumentów w określonym terminie umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49 Prawa budowlanego. Postępowanie organu w sytuacji przeciwnej, to jest takiej w której osoba zobowiązana nie spełnia w wyznaczonym terminie obowiązków określa ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego, który zobowiązuje organ w takiej sytuacji do wydania nakazu rozbiórki. Organ postąpił stosownie do tego przepisu. Przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi bowiem jednoznacznie: w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych prze właściwy organ, nakazuje się rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podsumowując wskazać zatem należy, iż przywołane przepisy Prawa budowlanego uzależniają wydanie określonego rozstrzygnięcia od działania i woli strony. Organ nie ma innej możliwości niż wydanie nakazu rozbiórki w sytuacji gdy sam inwestor nie składa wymaganych dokumentów. Mając powyższe ustalenia na uwadze Sąd podziela stanowisko organów administracji, iż zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana zgodnie z prawem. Zawarta w art. 48 Prawa budowlanego "metoda zapobiegania i likwidowania samowoli budowlanej jest wprawdzie surowa, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi, a wyłącznym celem zastosowania tego przepisu jest usunięcie skutków wywołanych naruszeniem prawa budowlanego" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12.01.1999 r., P 2/98, OTK 1999/1/2). Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż są one całkowicie chybione. Bez znaczenia bowiem jest, że w sprawie dokonano zgłoszenia, skoro strona całkowicie odstąpiła od jego treści. Nie ma również znaczenia, iż istniejący budynek mieszkalny miał poddasze użytkowe, co stanowi o braku podstaw do orzekania rozbiórki nadbudowy. Jak wskazano wyżej inwestorzy poprzez diametralne rozszerzenia zakresu prac budowlanych, które mogli wykonać na podstawie dokonanego zgłoszenia wykonali całkowicie inny obiekt niż został zaplanowany, który to winien (wobec braku woli jego zalegalizowania) zostać rozebrany. Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a argumentacja prezentowana przez skarżącą w świetle powyższych wywodów nie zasługuje na uwzględnienie. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł o oddaleniu skargi.