II SA/Lu 427/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Anna Chmielewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi J.C., B. K., M. K., U. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących J. C., B. K., M. K., U.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną z upoważnienia Wojewody na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania pełnomocników J. C., M. K. i U. K. oraz B. K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w C., przy Al. A. K., utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, iż wnioskiem z dnia 29 listopada 2005 r. skarżący wystąpili do Prezydenta Miasta z żądaniem zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarski Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...]. Organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie podnosząc, iż w sprawie tej w dniu [...] została już wydana decyzja znak: [...]. Od decyzji tej odwołali się pełnomocnicy J. C., M. K. i U. K. oraz B. K. wnosząc o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ II instancji podniósł, iż U. K., B. K., M. K. i J. C., jako spadkobiercy H. S., w dniu 20 listopada 1998 r. wystąpili o zwrot nieruchomości, tj. działek nr 58/2, 37/16 i 37/18 (wg starej ewidencji) o powierzchni łącznej 7341 m² położonych w C., w obrębie ulic O. – P. wywłaszczonych decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarski Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] Organ odwoławczy wskazał, iż działki nr 58/2 i 37/16 o łącznej powierzchni 5956 m² wywłaszczone były pod budowę osiedla mieszkaniowego "T.", natomiast działka nr 37/18 o powierzchni 1385 m² wywłaszczona została na wniosek stron. Aktualnie, grunty objęte tym wywłaszczeniem wchodzą w skład działek oznaczonych w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta C. (obręb 22) numerami: 41/23, 41/21, 57/11, 57/13, 57/10, 57/8 i 103/4. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] orzekł: w pkt I o zwrocie na rzecz spadkobierców H. S. części wywłaszczonej nieruchomości, położonej w C. (obręb 22) oznaczonej obecnie ewidencyjnym numerem 41/23, o powierzchni 762 m², w pkt II odmówił zwrotu na rzecz spadkobierców części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie, jako działki o numerach 41/21, 57/11, 57/13, 57/10, 57/8 i 103/4, a w pkt III zobowiązał spadkobierców do H. S. do zwrotu wypłaconego odszkodowania zrewaloryzowanego o wskaźnik wzrostu towarów i usług konsumpcyjnych oraz ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego kwoty 80.000 zł z tytułu zwiększenia wartości nieruchomości. Rozpatrując odwołanie zainteresowanych od tej decyzji, organ II instancji decyzją z dnia [...] uchylił pkt I i III zaskarżonej decyzji i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz utrzymał w mocy jej pkt 2. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2002 r. uchylił tę decyzję w całości. Organ odwoławczy ponownie orzekając w sprawie decyzją z dnia [...]. uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Również ta decyzja została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2003 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w związku z powyższym organ II instancji pismem z dnia 19 marca 2004 r. zawiadomił strony o ponownym podjęciu postępowania odwoławczego w sprawie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. W jego toku strony cofnęły swoje odwołanie, w związku z czym postępowanie to jako bezprzedmiotowe zostało umorzone decyzją z dnia [...]. Od tej decyzji strony nie odwoływały się do sądu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono również, iż Miasto C., jako właściciel nieruchomości protokołem zdawczo - odbiorczym z 18 maja 2005 r., zgodnie z pkt I decyzji z dnia [...], zwróciło spadkobiercom H. S. nieruchomość oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków (obręb 22), tj. działkę nr 42/23 o powierzchni 762 m². Organ odwoławczy wyjaśniał dalej, iż po wykonaniu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta w części zawierającej rozstrzygnięcie korzystne dla spadkobierców H. S. wnioskiem z dnia 29 listopada 2005 r. wystąpili oni z żądaniem zwrotu pozostałych nieruchomości wywłaszczonych w 1984 r. W związku z tym, organ II instancji podniósł, iż skoro sprawa ta została już rozstrzygnięta decyzją z dnia [...], to zasadnie Prezydent Miasta, jako organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne. Jak wskazano wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy obarczone byłoby kwalifikowaną wadą powodującą jej nieważność, co wynika z przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji podniósł ponadto, iż odwoływanie się przez skarżących do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 stycznia 2002 r. nie jest trafne, albowiem odnosiły się one do merytorycznego sposobu rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. W związku zaś z cofnięciem odwołania przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy i umorzeniem postępowania, wytyczne te nie mogły być uwzględnione. Od tej decyzji pełnomocnicy J. C., M. K. i U. K. oraz B. K. wnieśli skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wnosili oni o jej uchylenie podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności z naruszeniem przepisu art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Szeroko odnosząc się w uzasadnieniu skargi do okoliczności towarzyszących postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, skarżący podnosili, iż wnioskiem z dnia 29 listopada 2005 r. nawiązującym bezpośrednio do ich wniosku z 4 listopada 1999 r. domagają się zwrotu pozostałej części działki oznaczonej pierwotnie nr 37/18 o powierzchni całkowitej 1385 m², z której zwrócono tylko jej część, tj. działkę aktualnie oznaczoną nr 41/23 o powierzchni 762 m². Podnosili oni również, iż zaskarżona decyzja jest dla nich krzywdząca, a umorzenie postępowania administracyjnego jest bezzasadne i ma na celu jedynie bezpodstawne i bezcelowe wydłużenie dochodzenia ich słusznych praw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu oraz kwestionując słuszność zarzutów skarżących, wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Decyzja wydana z upoważnienia Wojewody oraz decyzja Prezydenta Miasta wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W sprawie niniejszej nie jest sporne, iż decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców H. S. części wywłaszczonej nieruchomości, pierwotnie oznaczonej numerem ewidencyjnym 37/18 (aktualnie zaś numerem 41/23) o powierzchni 762 m². Wnioskiem z dnia 29 listopada 2005 r. zainteresowani wystąpili o zwrot pozostałej części tej nieruchomości podnosząc, iż z obszaru 1385 m² zwrócono im wskazaną decyzją tylko 762 m². Z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż przedmiotem żądania zwrotu jest działka aktualnie oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków nr 41/21 o powierzchni 537 m². Dla nieruchomości tej urządzona jest księga wieczysta Nr [...]. W księdze tej, jako właściciel ujawnione jest Miasto C. W tym kontekście podnieść należy, iż zgodnie z przepisem art. 91 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592), miastom spełniającym określone nim warunki przysługują prawa powiatu. Z przepisu art. 92 ust. 2 tej ustawy wynika, iż miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tejże ustawie. Z załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. z 1998 r. Nr 103, poz. 652) wydanego na podstawie przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, iż C. jest miastem na prawach powiatu. W związku z powyższym, gdy podkreślić, iż w sprawie z wniosku spadkobierców H. S. o zwrot pozostałej części nieruchomości orzekał, jako organ I instancji Prezydent Miasta, uznać należy, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja wydana w pierwszej instancji podjęte zostały z naruszeniem przepisów Rozdziału 5 - "Wyłączenie pracownika oraz organu" – ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwłaszcza zaś przepisu art. 24 § 1 pkt 1 i art. 26 § 2 i 3. Regulowana tymi przepisami instytucja wyłączenia od rozpatrywania sprawy stanowi jeden z elementów wyznaczających kompetencję szczególną organu administracji publicznej, tj. zdolność prawną do rozpatrzenia konkretnej indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Szczegółowe przepisy regulujące tę instytucję uznać należy za gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 8 kpa), jak również zasady sprawiedliwości proceduralnej w ramach postępowania administracyjnego. W tym względzie odwołać się należy zwłaszcza do, podzielanego przez Sąd orzekający w sprawie, stanowiska zaprezentowanego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. w sprawie sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003, z.4, poz. 115). Z uchwały tej wynika, iż "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta." Skoro więc, tak jak w sprawie niniejszej, miasto jako właściciel przedmiotowej nieruchomości korzystało ze statusu strony w postępowaniu administracyjnym, zaś Prezydent Miasta był organem administracji publicznej właściwym do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie w drodze decyzji administracyjnej, to uznać należy, iż w tego rodzaju sytuacji podlegał on wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie przepisu art. 24 § 1 pkt 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Zasadność tego stanowiska wynika z faktu, pozostawania ze stroną postępowania administracyjnego w stosunku zatrudnienia, pełnienia funkcji organu wykonawczego miasta i jego ustawowego przedstawiciela, jak również realizowania przez Prezydenta Miasta konkretnych zadań w zakresie odnoszącym się do gospodarowania mieniem komunalnym i ochrony tego mienia. Wobec tego uznać należy, iż wynik sprawy o zwrot nieruchomości stanowiącej własność miasta może mieć wpływ na prawa i obowiązki Prezydenta Miasta, co uzasadnia jego wyłącznie od rozpatrywania sprawy (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie sygn. akt I SA 2685/03). W związku z powyższym należy stwierdzić, iż wyłączenie Prezydenta Miasta od udziału w postępowaniu o zwrot przedmiotowej nieruchomości, podważało jego kompetencję, jako organu administracji publicznej (zdolność prawną) do rozpatrzenia tej sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W rozumieniu przepisu art. 26 § 3 kpa, nie jest on bowiem władny do jej załatwienia. Wobec tego, uzasadnia to odpowiednie zastosowanie przepisu art. 26 § 2 kpa, zgodnie z którym w tego rodzaju sytuacji sprawa podlega załatwieniu przez organ wyższego stopnia, względnie przez inny wskazany, podległy mu organ administracji publicznej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.