II SA/Lu 427/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. sprawy ze skargi L.K., J.K., E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] stycznia 2007 r. Nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia na wniosek Starosty projektu podziału nieruchomości – działki nr [...], położonej przy ul. [...] W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż analizując projekt wstępnego podziału działki nr [...], ustalił, że nowopowstała w wyniku podziału działka [...] przewidziana do zwrotu na rzecz spadkobierców byłego właściciela nieruchomości posiada dojazd do obecnej drogi – ul. [...], natomiast zaplanowana w projekcie wstępnego podziału działka nr [...] pozostałaby nadal w ramach ul. [...]bez zabezpieczonego dojazdu. Zdaniem organu, projektowany podział zablokowałby dalszy ciąg ulicy m. in. do działek nr [...] i [...] stanowiących dalszy ciąg ul. [...]oraz działek nr [...],[...] i [...]. Organ powołał się na art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, iż podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeśli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. W związku z tym podniósł, iż skoro przepis, z którego wynika obowiązek zapewnienia wydzielonym działkom gruntu dostępu do drogi publicznej poprzedza art. 95 ust. 4 cyt. ustawy, to nie można dokonać podziału nieruchomości tylko w celu realizacji roszczeń z art. 95 ust. 4, skoro będzie on sprzeczny z innymi przepisami cyt. ustawy. Według organu, z oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym analizy dokumentacji geodezyjnej, bezsprzecznie wynika, że taki projekt podziału nie ma racji bytu, gdyż dojazd do należącej do skarżącego działki nr [...], czy działki nr [...] przewidziany jest tylko tą drogą, tj. ulicą [...], która jest drogą publiczną kategorii powiatowej. Skargę na powyższą decyzję złożyli L.K. J.K. E.W. zarzucając, że przedmiotowa decyzja została wydana została z naruszeniem art. 95 ust. 4 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 10, 7 i 77 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, brak dostępu do drogi publicznej nie może być przeszkodą w zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, a tym samym w realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący wskazali, iż dostęp do drogi publicznej może być zabezpieczony przez ustanowienie służebności drogowych, czego organy nie rozważyły. Ponadto skarżący zarzucili organom obu instancji, że nie wzięły pod uwagę okoliczności, iż działka nr [...] wraz z działkami przyległymi stanowi całość porośniętą trawą, z której nikt nie korzysta oraz, że rzekoma ulica w kilku miejscach przecięta jest rowami melioracyjnymi o szerokości ok. 3,0 m bez wykonanych przepustów, a poza tym nie posiada cech drogi opisanych w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazał dodatkowo, iż projekt podziału przedmiotowej nieruchomości wydziela z ciągu drogowego pas działki nr [...] na całej szerokości drogi, w wyniku którego droga traci dotychczasowy swój charakter, gdyż zostaje podzielona na dwie części. Projekt podziału, jak podnosi organ, wydziela bowiem jeden ciąg drogi do działki nr [...] z możliwością dojazdu do ul. [...] oraz drugi pozostały po podziale ciąg ulicy bez jakiegokolwiek dojazdu do drogi publicznej, uniemożliwiając w ten sposób również dojazd do innych działek przylegających do tej drogi i mających dojazd do aktualnego przebiegu ulicy [...]. Organ wskazał, iż zatwierdzenie przez Burmistrza Miasta projektu podziału działki nr [...] i wydzielenie z niej działki nr [...] – przewidzianej do zwrotu oraz działki [...] spowoduje brak dostępu do drogi publicznej dla [...]działki nr [...] i działek pozostałych mających dojazd z działki nr [...], a wnioskodawca podziału – Starosta , proponując wstępny projekt podziału, nie wskazał rozwiązania dotyczącego zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności. Zdaniem organu odwoławczego, ustanowienie służebności przejazdu po drodze, z której wydziela się działkę do zwrotu, prowadzi do bezzasadności wniosku o zatwierdzenie takiego podziału, gdyż służebność przejazdu należałoby ustanowić tylko w granicach wydzielonej działki. W zakresie zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., organ wskazał, iż strona skarżąca prawidłowo zapoznana została z zebranym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie zarówno poprzez udział w postępowaniu dowodowym przed organem pierwszej instancji, jak też przed organem odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wprowadza regułę ogólną, wskazującą, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Oznacza ona, że w pierwszej kolejności powinno mieć miejsce takie zaprojektowanie podziału, aby każda z powstających w jego wyniku nieruchomości posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Za dostęp do drogi publicznej nakazuje ustawa uznawać również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W takim jednak wypadku – w myśl przepisu art. 99 ustawy - podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału służebności te zostaną ustanowione. Z treści powołanego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że warunkiem dopuszczalności podziału jest zapewnienie wszystkim działkom, powstałym w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej, niezależnie od tego ile działek miałoby w wyniku podziału powstać i niezależnie od tego, czy i jaki dostęp do drogi publicznej miała dotychczas nieruchomość podlegająca podziałowi. Celem takiego unormowania jest zapobieganie podziałom nieruchomości bez jednoczesnego uregulowania kwestii dostępu do drogi publicznej. Skoro podział nieruchomości prowadzi do powstania samodzielnych nieruchomości, które mogą być wprowadzone do obrotu, zasadnym jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały warunek dostępu do drogi publicznej. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia za dopuszczalne wyłaniania w drodze podziału nieruchomości, które dopiero w przyszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie zaproponowany przez skarżących podział nieruchomości o nr [...] położonej przy ul. [...] nie zapewnia projektowanej działce [...], a także przylegającym do działki [...] działkom [...] i [...], stanowiących dalszy ciąg ul. [...], oraz działkom nr [...],[...] i [...] prawidłowego dostępu do drogi publicznej. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, iż podział nieruchomości o nr [...] położonej przy ul. [...] miał nastąpić w celu realizacji roszczeń do zwrotu części tej nieruchomości - oznaczonej numerem [...] - na rzecz byłych właścicieli na zasadzie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 95 pkt 4 cyt. ustawy). Nie ulega również wątpliwości, iż ul. [...] na całej swej długości, tj. na odcinku od ul. [...] do ul. [...] jest drogą publiczną kategorii powiatowej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Świadczy o tym wykaz dróg powiatowych Zarządu dróg Powiatowych - k. 51 akt adm. oraz treść decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] - k. 71 – 72 akt adm. Ponadto z ewidencji gruntów miasta (k. 70 akt adm.) wynika, iż teren ul. [...], w tym obszar działki nr [...], oznaczony został symbolem "dr" (droga). W związku z powyższym, na zakwalifikowanie ul[...] do kategorii drogi publicznej nie ma wpływu okoliczność, iż droga ta jest drogą nieurządzoną. Sąd nie podzielił zarzutu skarżących, iż brak dostępu do drogi publicznej nie może być przeszkodą w zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, a tym samym w realizacji roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Takiego stanowiska nie uzasadnia zarówno wykładnia językowa, jak też wykładnia systemowa przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności dotyczących podziału nieruchomości. Art. 95 pkt 4 cyt. ustawy stanowi jedynie, iż przy podziale nieruchomości w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub ustaw odrębnych, nie obowiązują ustalenia planu miejscowego. Przepis ten nie zwalnia natomiast z obowiązku zapewnienia zaprojektowanym w wyniku podziału nieruchomościom dostępu do drogi publicznej. Sąd w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż na pierwszeństwo regulacji dotyczącej zapewnienia zaprojektowanym nieruchomościom dostępu do drogi publicznej wskazuje również umiejscowienie w cyt. ustawie przepisu ustalającego tenże obowiązek przed regulacją przewidującą podział nieruchomości w celu realizacji roszczeń do m. in. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 3 i następne tejże ustawy. Analiza mapy ewidencji gruntów miasta Dz. [...] poświadczonej dnia [...]września 2006 r. (k. 80 akt adm.) oraz mapy projektu podziału działki [...] (k. 13 akt adm.) prowadzi do wniosku, iż w wyniku projektowanego podziału działki nr [...] dostępu do drogi publicznej pozbawione zostałyby: nowopowstała działka nr [...] oraz działki nr [...], [...], [...], [...]i [...] Stąd słusznie organy obu instancji odmówiły zatwierdzenia tego projektu, przyjmując, iż narusza on przepis art. 93 ust. 3 cyt. ustawy. Bezzasadny jest również zarzut skarżących, iż organy, odmawiając zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] nie wzięły pod uwagę rozwiązań dotyczących zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności, gdyż wnioskodawca podziału Starosta, proponując wstępny projekt podziału, nie wskazał tego rodzaju rozwiązań zgodnie z art. 99 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., wskazać należy, iż na etapie postępowania administracyjnego zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, zapewniono stronom czynny udział w postępowaniu, w szczególności poprzez możliwość udziału w postępowaniu dowodowym, zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie oraz udziału w rozprawie przed organem odwoławczym. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).