II SA/Lu 427/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec, Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 14 marca 2023 r., znak: SKO.II.41/592/ŚR.DW/2023 w przedmiocie dodatku węglowego oddala skargę. Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia 14 marca 2023 r. nr SKO.II.41/592/ŚR.DW/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie (dalej jako: Kolegium lub organ), po rozpatrzeniu odwołania D. Z. (dalej jako: wnioskodawczyni, skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Chełm z dnia 19 stycznia 2023 r., nr MOPR.WŚ.ZŚRA.41383.ODM-32/2023 odmawiającą przyznania dodatku węglowego. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 30 listopada 2022 r. skarżąca złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie wniosek o wypłatę dodatku węglowego. Na formularzu zaznaczyła, że prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe w C. przy ul. R., a głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest koza na paliwo stałe. Do akt sprawy skarżąca złożyła również wniosek o wyodrębnienie mieszkań w budynku wielorodzinnym w C. przy ul. R. wskazując, że w mieszkaniu na pierwszym piętrze zamieszkuje ona z synem, a w budynku na każdej kondygnacji funkcjonują oddzielne mieszkania. Skarżąca oświadczyła, że w jednym domu zamieszkuje wraz z matką L. Z. oraz D. S. – wszyscy zamieszkują w jednym domu bez odrębnych numerów. W aktach znajduje się deklaracja dotycząca źródeł ciepła dla budynku wielorodzinnego znajdującego się przy ul. R. w C. wypełnione w dniu 9 lutego 2022 r. przez D. L. Z., gdzie wskazano jako źródła ciepła zainstalowane i eksploatowane w budynku: kocioł olejowy, koza – funkcja c.o. (eksploatowany), kocioł na paliwo stałe. W dniu 3 stycznia 2023 r. w budynku przy ul. R. w C. przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego sporządzono notatkę służbową. Pracownik socjalny w notatce powołał się na oświadczenie skarżącej wyjaśniającej, że zajmuje piętro domu zaś jej córka parter. Do domu prowadzi jedno wejście, oba mieszkania mają wspólne liczniki, posiadają osobne kuchnie, łazienki, sprzęt agd i rtv, pomimo wspólnych liczników partycypują w kosztach. Zgodnie z oświadczeniem strony, spisanym w notatce służbowej do ogrzewania wnioskodawczyni używa kozy, gdzie pali węglem. Decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r. organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny oraz prawny sprawy. Organ powołał się na przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 ze zm., dalej jako: u.d.w.). Powołując się na art. 2 ust. 3e u.d.w. organ I instancji podniósł, że w przypadku, gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokal. Z uwagi na fakt przyznania i wypłacenia dodatku węglowego dla lokalu przy ul. R. nie było możliwe, zdaniem organu I instancji, przyznania kolejnego dodatku węglowego. Po rozpatrzeniu odwołania D. Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie decyzją z dnia 14 marca 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu, że w domu pod adresem ul. R. w C. prowadzone były trzy odrębne gospodarstwa domowe i dla każdego z nich powinien być przyznany dodatek węglowy. Kolegium wyjaśniło, że dodatek węglowy został przyznany na przedmiotowy adres na wniosek nieżyjącej już babki skarżącej D. S. Organ szczegółowo powołał przepisy ustawy o dodatku węglowym podnosząc w szczególności, że w budynku mieszkalnym przy ul. R. nie wyodrębniono osobnych lokali mieszkalnych, a ustawa nie pozwala na przyznanie kilku dodatków węglowych dla kilku gospodarstw domowych mieszkających w jednym lokalu mieszkalnym. Ponadto Kolegium wskazano, że osoba, który uzyskała dodatek węglowy – D. S. – zamieszkiwała w jedynym z pokoi w domu zajmowanym przez wnioskodawczynię, co oznacza, że nie możliwe jest uznanie, iż zamieszkiwała w odrębnym lokalu mieszkalnym. W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium skarżąca, zarzuciła decyzji naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 3d ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych poprzez odmowę przyznania dodatku węglowego w sytuacji, gdy z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wprost wynika, iż pod adresem C. ul. R. zamieszkuje L. Z. oraz D. Z. z synem w odrębnych lokalach mieszkalnych i tworzą odrębne gospodarstwa domowe: jedno jednoosobowe i drugie dwuosobowe. Na podstawie przedstawionego zarzutu zażądano uchylenie decyzji organów obu instancji. Strona złożyła również wniosek o przeprowadzenia postępowania na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumenty świadczące, zdaniem skarżącej, o zasadności złożonej skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zawnioskował o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.). Zarówno organ jak i skarżąca wnosili o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.). Zarówno organ jak i skarżąca wnosili o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego. Powodem odmowy przyznania wnioskowanego dodatku było stwierdzenie przez organy obydwu instancji, że dla gospodarstwa domowego pod adresem ul. R. w C. został już przyznany dodatek węglowy. Ponadto brak jest odrębności poszczególnych lokali znajdujących się pod wskazanym adresem. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez gospodarstwo domowe, o którym mowa w ust. 1, rozumie się osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe) (art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 ustawy). W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (art. 2 ust. 3a). W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 3b ustawy). W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (art. 2 ust. 3c ustawy). W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (art. 2 ust. 3d u.d.w.). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (art. 2 ust. 3e u.d.w.). Dodatek węglowy dla gospodarstwa domowego, o którym mowa w ust. 1, wynosi 3000 złotych. Wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. (art. 2 ust. 8 i 9 ustawy). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 2 ust. 15 u.d.w.). Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się (art. 2 ust. 15b u.d.w.). Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c ustawy). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.). Przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji (art. 2 ust. 16 u.d.w.). W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że wykładnia art. 2 u.d.w. wielokrotnie przysparza wielu problemów w praktycznym jej zastosowaniu i w związku z tym należy wyjaśnić, że jeżeli pod jednym adresem zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe co do zasady przysługuje jeden dodatek węglowy, lecz dla wszystkich zamieszkujących pod tym adresem. Wypłacany jest on temu wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy, a pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Wyjątek od tej zasady został opisany w ust. 3d-3e. Natomiast w gospodarstwie wieloosobowym, gdy wniosek złożyła więcej niż jedna osoba, przysługuje on temu wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. W przedmiotowej sprawie jak wskazuje organ I instancji dla gospodarstwa domowego zamieszkującego pod adresem ul. R. w C. został już przyznany dodatek węglowy. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawodawca dodając do art. 2 u.d.w. ust. 3c-3d, nie wyeliminował ust. 3a-3b tego artykułu. Dodane przepisy stanowią jedynie wyjątek od przyjętej reguły. Natomiast art. 2 ust. 3a-3b ustawy wprost i jednoznacznie stanowi, że nawet jeżeli pod jednym adresem prowadzone są odrębne gospodarstwa domowe, to przyznawany jest jeden dodatek dla wszystkich gospodarstw i jest on wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. 2022 r., poz. 2236) stwierdzono, że: po nowelizacji ustawy o dodatku węglowym z dnia 5 sierpnia 2022 r. dofinansowanie to otrzymają gospodarstwa domowe w myśl zasady "jeden dodatek węglowy na jeden adres". Oznacza to, że według nowych kryteriów wszystkim gospodarstwom domowym zamieszkującym pod tym samym adresem przysługuje tylko jeden dodatek węglowy (druk sejmowy nr 2696). W związku z powyższym należy podkreślić, że zgodnie z niebudzącą wątpliwości intencją ustawodawcy – znajdującą potwierdzenie zarówno w literalnym brzmieniu przepisu, jak i w pracach parlamentarnych – zasadą jest przyznanie jednego dodatku węglowego dla jednego adresu. Należy również zauważyć, że gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie każdemu odrębnemu gospodarstwu domowemu dodatku węglowego, nawet jeżeli zamieszkują pod wspólnym adresem, wyraziłby to wprost. Takiej wykładni przeczy wprost treść art. 2 ust. 3a i ust. 3e u.d.w. Przechodząc do wykładni art. 2 ust. 2 ust. 3c-3d u.d.w., należy wskazać, że relacja zasady (dla jednego adresu może być przyznany jeden dodatek) i wyjątku (dopuszczalność przyznania kilku dodatków dla tego samego adresu) wymaga zastosowania ścisłej wykładni przepisów, określających przesłanki zastosowania wyjątku, zgodnie z podstawową regułą interpretacji prawniczej – wyjątków nie należy wykładać rozszerzająco (łac. exceptiones non sunt extendendae). To znaczy, że interpretacja przepisów wprowadzających wyjątek nie może prowadzić w istocie do dezaktualizacji zasady. Omawiany wyjątek należy zatem wykładać ściśle. Opiera się on na kwestii prowadzenia oddzielnych gospodarstw domowych i odrębności lokalu. Szczególnie istotne jest niepominięcie żadnego z elementów przepisu, jeżeli można nadać przepisowi w całości sensowne brzmienie. Skoro ustawa wprowadza warunek, zgodnie z którym dodatek może zostać przyznany, o ile w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, to wykładnia pomijająca ten fragment pozbawia normę istotnego znaczenia. W szczególności należy rozważyć dwa elementy tj. odrębność lokalu i brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania do dnia 30 listopada 2022 r. Istotne jest zatem to, że ustalenie odrębnego adresu musi być prawne dopuszczalne, a wnioskodawca dąży do jego uzyskania, natomiast brak tego adresu jest jedynie stanem przejściowym. Wprowadzenie sformułowania "do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu" wskazuje, że konieczne jest, aby zostały rozpoczęte starania o ustalenie odrębnego adresu, które przed powyższą datą – bez winy wnioskodawcy – nie zakończyły się pozytywnie. Jeżeli bowiem żadne postępowanie nie zostało wszczęte, nie można zweryfikować wskazanej przesłanki. Ustawodawca w ustawie o dodatku węglowym posługuje się sformułowaniem "odrębne lokale". Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2022 r., poz. 1360) nieruchomością jest m. in. część budynku trwale związanego z gruntem, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Samodzielny lokal może stanowić odrębną nieruchomość (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz. U. 2021 r., poz. 1048, dalej jako: u.w.l.). Definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego zawarto w art. 2 ust. 2 u.w.l. Należy w tym miejscu podkreślić, że ustawa o dodatku węglowym nie posługuje się pojęciem "samodzielny lokal (mieszkalny)", lecz wyrażeniem dalej idącym tj. odrębny lokal. Samodzielność lokalu wymaga spełnienia przesłanek technicznych, o których stanowi art. 2 ust. 2 u.w.l. oraz wynikających z art. 2 ust. 1a-1b u.w.l. Spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2 u.w.l., stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Zgodnie z art. 7 u.w.l. odrębną własność lokalu można ustanowić w drodze umowy lub jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości albo orzeczenia sądu, znoszącego współwłasność. Wydzielenie lokalu jako odrębnej nieruchomości jest niezbędne do ustanowienia dla danego lokalu prawa odrębnej własności i jego wpisu do księgi wieczystej. Nie jest możliwe nadanie odrębnego adresu lokalowi, który nie stanowi odrębnej nieruchomości tj. nie został wyodrębniony w rozumieniu u.w.l. Odrębność lokalu nie może zatem być rozumiana wyłącznie funkcjonalnie, gdyż nie koreluje to z intencją ustawodawcy i zasadą przyznawania jednego dodatku węglowego na jeden adres (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 157/23, publ. CBOSA). W przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo dokonał weryfikacji złożonego wniosku przeprowadzając w dniu 3 stycznia 2023 r. wywiad środowiskowy, z którego została sporządzona notatka służbowa podpisana przez uprawnionego pracownika organu (k. 22 akt adm.). Ze wskazanej notatki wynika, że pod spornym adresem znajduje się dom, bez wydzielonych lokali, w którym na pierwszym piętrze zamieszkuje wnioskodawczyni wraz z synem, a na parterze jej matka. W skardze do tut. Sądu skarżąca twierdzi, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe od matki oraz, że zajmuje odrębny lokal. Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące odrębności lokalu stwierdzić należy, że ze znajdującej się w aktach sprawy notatki z wywiadu środowiskowego wynika, iż pod spornym adresem nie wyodrębniono wielu (dwóch) lokali mieszkalnych. Okoliczności podnoszone przez skarżącą, a dotyczące funkcjonowania w oddzielnych pomieszczeniach w domu pod adresem ul. R. w C., nie oznaczają, że wskazane pomieszczenia stanowią odrębny lokal. Słusznie również organ odwoławczy wskazał, że zmarła babka skarżącej D. S. zamieszkiwała w domu, zajmując oddzielny pokój, który z pewnością nie mógł być odrębnym lokalem mieszkalny. Okoliczność ta wskazuje niezbicie, że z uwagi na przyznanie dodatku węglowego na przedmiotowy adres ul. R. w C. nie jest możliwe przyznanie kolejnego świadczenia. Reasumując powyższe należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo, z zachowaniem wymagań określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustaliły stan faktyczny sprawy, który przedstawiły następnie w motywach rozstrzygnięć sporządzonych zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Zatem, skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Chełm nie narusza obowiązujących w dacie ich podjęcia przepisów prawa procesowego i materialnego, a żaden z zarzutów skargi nie zasługiwał na uwzględnienie, to Sąd zobligowany był oddalić skargę. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.