II SA/Lu 428/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prezydenta Miasta Lublin od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 16 maja 2022 r., nr SKO.41/309/OS/2022 w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej postanawia: odrzucić sprzeciw. Decyzją z dnia 16 maja 2022 r., nr SKO.41/309/OS/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 13 grudnia 2021 r. w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji w dniu 1 czerwca 2022 r. wniósł sprzeciw na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sprzeciw jako niedopuszczalny podlegała odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z treści powyższej regulacji, legitymacja do złożenia skargi jest oparta na kryterium interesu prawnego. Oznacza to, że skargę wnieść może co do zasady podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że podmiotem takim nie jest z całą pewnością organ administracyjny, który jako taki występował w postępowaniu administracyjnym i wydał w jego toku władcze rozstrzygnięcie w ramach swoich kompetencji przewidzianych przepisami prawa. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może bowiem zostać wszczęte przez organ, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji (T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis, Warszawa 2008). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpatrującym sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. OPS 1/03 i - znajdujący w niniejszym przypadku - analogiczne zastosowanie stanowisko, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Gmina może być - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Zasadnie stanowisko to podtrzymane zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15, w uzasadnieniu której Sąd podkreślił m. in., że nadal jest aktualną teza, "że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji." (uzasadnienie uchwały I OPS 2/15 - ONSAiWSA 2016/4/54, s. 48). Pogląd ów dotyczy wszystkich jednostek samorządu terytorialnego – zarówno gmin jak i powiatów. Oznacza to, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko odnajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, że biorąc pod uwagę dokonane powyżej rozważania, że Prezydent Miasta Lublin jako organ wykonawczy gminy, który wydał decyzję w I instancji, nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a jego sprzeciw jest niedopuszczalny z uwagi na brak legitymacji skargowej. W tym stanie rzeczy, sprzeciw Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lublinie, jako niedopuszczalny, podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.