II SA/Lu 429/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 2 kwietnia 2024 r. znak: IF-VII.7840.6.3.2024.RW w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 2 kwietnia 2024 r. Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania B. M. (strona, skarżący) od decyzji Starosty Włodawskiego z 3 stycznia 2024 r. dotyczącej sprzeciwu w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. W. M. zgłosiła 28 września 2023 r. przez platformę e-PUAP zamiar budowy parterowego budynku rekreacji indywidualnej do 35 m˛, na działce o nr ewid. [...] w miejscowości G., gmina U.. Starosta Włodawski (starosta) postanowieniem z 9 października 2023 r. zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia zgłoszenia, w terminie do 30 listopada 2023 r. W dniu 24 października 2023 r. do organu powiatowego wpłynęło kolejne zgłoszenie dotyczące tej inwestycji, podpisane przez W. M., reprezentującą inwestora B. M., wraz z dokumentami, o których mowa w ww. postanowieniu. Starosta przyjął kolejne zgłoszenie, jako uzupełnienie zgłoszenia z 28 września 2023 r., stwierdzając, że w zgłoszeniu występują braki i zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia zgłoszenia poprzez złożenie mapy wskazującej na legalny dostęp do drogi publicznej dla omawianej nieruchomości. W sprzeciwie z 3 stycznia 2024 r. Starosta wskazał, że inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku i nie uzupełnił braków. Podał, że obsługa komunikacyjna działki odbywać się będzie przez drogi wewnętrzne - działki o nr ewid. [...], [...], [...] i [...], o szerokości mniejszej niż 5 m. Ustalił, że działka o nr ewid.[...] jest drogą gminną, zaś pozostałe działki są prywatne, a inwestor nie dołączył żadnego dokumentu, z którego wynika prawo do dysponowania tymi działkami. Organ uznał, że opisany w zgłoszeniu dojazd nie spełnia wymagań § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Dodatkowo Starosta ustalił, że 1 grudnia 2023 r. inwestor złożył wniosek w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych z uwagi na brak dojazdu spełniającego wymagania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni 34,9 m2 wraz z infrastrukturą techniczną, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości G., gmina U.. Nieruchomość jest własnością inwestora. Dla zaplanowanej inwestycji 4 września 2023 r. została wydana przez Wójta Gminy decyzja o warunkach zabudowy. Organ drugiej instancji wskazał, że w sprawie kluczowe znaczenie ma wynikający z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ustawodawca uznał, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest jedynie dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej, tj.: a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, b) poprzez drogę wewnętrzną. Przez "drogę publiczną", zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320) rozumie się drogę zaliczoną na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg (krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ww. ustawie lub przepisach szczególnych. Z kolei art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi. Drogą wewnętrzną jest więc każda droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Podział wszystkich dróg ma zatem charakter dwudzielny - droga może być albo publiczna, albo wewnętrzna. Z powyższego, zdaniem organu, wynika, że droga wewnętrzna nie ma charakteru publicznego. Nieruchomość stanowiąca drogę wewnętrzną stanowi przedmiot własności konkretnego podmiotu. Prawo do korzystania z tej drogi podlega co do zasady regulacji prawa cywilnego. Organ podkreślił, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, przy czym dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwości przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Organ drugiej instancji powołał się w tym zakresie na istotną w sprawie regulację § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). Wojewoda stwierdził, że po ustaleniu, że działka nie jest usytuowana przy drodze publicznej, a inwestor nie dołączył do zgłoszenia dokumentów wskazujących na legalny dostęp do drogi publicznej, organ pierwszej instancji prawidłowo zobowiązał do uzupełnienia zgłoszenia. Nieuzupełnienie przez inwestora braków zgłoszenia w wyznaczonym terminie obligowało organ do wniesienia sprzeciwu. Dodatkowo organ podkreślił, że decyzja o sprzeciwie wydana została wyłącznie z powodu nieuzupełnienia dokumentacji, co nie znaczy, że na tym terenie inwestor nie może wykonać zaplanowanych robót. W celu wykonania zaplanowanych przez inwestora robót powinien wnieść kolejne zgłoszenie zamierzenia wykonania prac budowlanych wraz z odpowiednimi dokumentami, wskazującymi na legalny dostęp działki do drogi publicznej. W skardze na powyższą decyzję Wojewody strona wniosła o jej uchylenie wraz z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 81 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, w sytuacji gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez uchylanie się od podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia czy inwestor wykazał fakt posiadania dostępu do drogi publicznej nieruchomości o nr [...] położonej w [...]; - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Z 2023 r, poz. 977) poprzez wskazanie, że działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem decyzji Starosty Włodawskiego o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy przez skarżącego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m˛, na działce nr ewid. [...] w [...]. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 lit. a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r. poz. 725, "P.b.") nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m˛, przy czym liczba tych budynków na działce nie może być większa niż jeden na każde 500 m˛ powierzchni działki. W myśl art. 30 ust. 5 P.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Stosownie do art. 30 ust. 5c P.b., w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (art. 30 ust. 5d P.b.). W rozpoznawanej sprawie zgłoszenie zamiaru budowy wpłynęło do organu 28 września 2023 r. (dane z platformy e-PUAP; akta administracyjne) i w wyniku analizy przez organ, postanowieniem z 10 października 2023 r. wezwano do jego uzupełnienia, wyznaczając termin do 30 listopada 2023 r. Termin ten został przedłużony do 15 grudnia 2023 r. wobec wpłynięcia 24 października 2023 r. kolejnego zgłoszenia, które organ potraktował jako uzupełnienie zgłoszenia z 28 września 2023 r., co w sprawie nie jest kwestionowane. Po bezskutecznym upływie wskazanego powyżej terminu, decyzją z 3 stycznia 2024 r. organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw. W sprawie niesporne jest, że planowana inwestycja dotyczy budowy budynku rekreacji indywidulanej o powierzchni zabudowy do 35 m˛, która, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia. Pomimo dokonania stosownego zgłoszenia, organ pierwszej instancji był zobowiązany do wniesienia sprzeciwu, gdyż obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, określony w postanowieniu tego organu z 3 listopada 2023r., nie został przez skarżącego wykonany. Podkreślić trzeba, że organ pierwszej instancji prawidłowo wezwał skarżącego do uzupełnienia złożonego zgłoszenia, uznając, że inwestor nie wykazał, że działka, na której planowana jest inwestycja, nie ma dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych"), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Ubocznie należy zauważyć, że skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., "u.p.z.p."), w której - w punkcie II. - 3 lit. i Wójt Gminy U. określił warunek w zakresie komunikacji, jako dostęp do drogi publicznej - pośredni do drogi powiatowej (działka nr [...]), poprzez drogę wewnętrzną - działka nr [...] i [...], [...], [...] (k. 20 akt organu I instancji). Pojęcie "dostęp do drogi publicznej" zostało zdefiniowane ustawowo i należy je rozumieć, jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.) W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp, ale musi to być dostęp prawnie zagwarantowany. Chodzi więc o dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Trafnie wskazał organ odwoławczy, że dostęp do drogi publicznej nie może być wyłącznie hipotetycznym, a więc musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (tak np. NSA w wyroku z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2212/17). W ustalonych okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że wskazana przesłanka zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie została przez inwestora spełniona - zarówno w dacie dokonania zgłoszenia, jak i na dzień wniesienia przez organ pierwszej instancji sprzeciwu. Skarżący został skutecznie wezwany do złożenia mapy wskazującej "legalny dostęp do drogi publicznej nieruchomości nr ewid. [...]" jednakże obowiązku tego nie wypełnił, a zakreślony w tym celu termin - do 15 grudnia 2023 r. - upłynął bezskutecznie (dowód doręczenia postanowienia z 3 listopada 2023 r., k. 35 akt adm.). Jakkolwiek jest w sprawie niekwestionowane, że w umowie sprzedaży nieruchomości z 29 kwietnia 2004 r. została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu na nieruchomości nr [...], jednakże tą drogą wewnętrzną skarżący nie uzyskał dostępu do drogi publicznej - drogi powiatowej (działka nr [...]), o której mowa w udzielonych skarżącemu warunkach zabudowy. Nawet bowiem przyjmując, że służebność przejazdu i przechodu ustanowiona na nieruchomości nr [...] spełnia wymagania techniczne, to skarżący nie wykazał, że dysponuje prawnie zagwarantowanym dostęp w dalszym przebiegu drogi wewnętrznej, obejmującym działki nr [...] i [...]. Inną zupełnie kwestią jest, czy skarżący, na podstawie umowy sprzedaży udziału (1/24) w nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (akt notarialny z 25 stycznia 2024 r., k. 2-5 akt organu II instancji) uzyskał dostęp do drogi publicznej, wobec istnienia służebności gruntowej obciążającej działkę nr [...] na rzecz właścicieli działki nr [...]. Okoliczność ta nie mogła być przedmiotem oceny zarówno w decyzji Starosty Włodawskiego z 3 stycznia 2024 r., jak i decyzji Wojewody Lubelskiego z 2 kwietnia 2024 r. z uwagi na oczywisty fakt, że wskazana umowa zawarta została po wniesieniu sprzeciwu. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, wydana została w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Organ odwoławczy dokonał właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, który był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. należało uznać za bezzasadne. Z tych względów oraz na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) skarga podlegała oddaleniu.