II SA/Lu 430/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy referent Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statutu Ośrodka Pomocy Społecznej w D. oddala skargę. Wojewoda L. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miasta D. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia statutu Ośrodka Pomocy Społecznej w D., w części obejmującej sformułowanie: "przy pomocy Zastępcy" oraz ust. 2 tego przepisu w zakresie sformułowania: "Zastępcę kierownika", żądając stwierdzenia nieważności uchwały w tej części. W uzasadnieniu skargi wojewoda podniósł, że z delegacji ustawowej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h/ ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.) wynika kompetencja rady gminy do uchwalenia statutu gminnego ośrodka pomocy społecznej. Według art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, statut jednostki budżetowej określa w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Zdaniem skarżącego, redakcja § 7 ust. 1 przedmiotowej uchwały pozwala stwierdzić, że wolą Rady Miasta D. było, aby kierownik ośrodka pomocy społecznej zarządzał ośrodkiem przy współudziale swojego zastępcy. Jednocześnie w pozostałych uregulowaniach § 7 oraz § 8 statutu wszelkie kompetencje związane z organizacją i zarządzaniem ośrodkiem, w tym ustalenie liczby i rodzaju stanowisk pracy w ośrodku zostały zastrzeżone na rzecz kierownika jednostki. W ocenie wojewody, Rada Miasta D., stanowiąc w § 7 ust. 1 uchwały, iż "Ośrodkiem kieruje Kierownik przy pomocy Zastępcy", działała bez stosownego upoważnienia ustawowego. Obowiązujące przepisy, w tym powołane wyżej przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h/ ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11 ustawy o finansach publicznych, nie przyznają bowiem radzie gminy kompetencji do utworzenia w statucie ośrodka pomocy społecznej stanowiska "zastępcy kierownika ośrodka pomocy społecznej''. Dalej wojewoda przytoczył treść art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), w myśl którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Upoważnienie, o którym mowa w ust. 7, może być także udzielone innej osobie na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej. Powołał się także na dyspozycję art. 7 pkt 4 w związku z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 902), zgodnie z którą czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za gminne jednostki organizacyjne wykonuje kierownik tej jednostki organizacyjnej. Zdaniem skarżącego, przepis art. 7 pkt 4 tej ustawy jest normą kompetencyjną, którą należy interpretować ściśle. W tym stanie rzeczy tylko kierownik jednostki jest uprawniony do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec zatrudnionych w jednostce pracowników. Wojewoda podkreślił, że skoro zatrudnienie pracowników ośrodka pomocy społecznej pozostaje w kompetencji kierownika OPS, który jest pracodawcą dla osób w nim zatrudnionych, to do kierownika OPS będzie należała zarówno decyzja o utworzeniu stanowiska zastępcy kierownika, jak i decyzja o zatrudnieniu zastępcy i o ustaleniu zakresu jego obowiązków. Rada nie posiada zatem żadnych kompetencji w tym zakresie, a tym samym zakwestionowana regulacja została podjęta bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta D. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, podstawą działalności ośrodka pomocy społecznej, jako gminnej jednostki organizacyjnej, jest jego statut uchwalony przez radę gminy. Podniósł, że z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że o nieważności uchwały rady miasta orzeka się wówczas, gdy jest ona sprzeczna z prawem, przy czym w świetle art. 91 ust. 4 tej ustawy, do stwierdzenia nieważności uchwały konieczne jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa. W ocenie reprezentanta Gminy D., wojewoda nie wykazał, że normy § 7 ust. 1 i 2 statutu w zakresie ustanawiającym zastępcę kierownika ośrodka pomocy społecznej są sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę podniesiono ponadto, że art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności, poprzez użycie w nim sformułowania "w szczególności", nie wyklucza możliwości uregulowania w statucie innych spraw niż w nim wymienione. Wskazano również, że powszechnie przyjęte jest, że w statutach jednostek organizacyjnych określa się także organizację wewnętrzną i tryb pracy danej jednostki. Takie rozwiązanie przyjęte jest między innymi w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w stosunku do statutu gminy. W związku z tym określenie w statucie najważniejszych elementów struktury organizacyjnej i sposobu zarządzania jednostką nie może być uznane za sprzeczne z prawem. Burmistrz zaznaczył ponadto, że stanowisko zastępcy kierownika ośrodka pomocy społecznej zostało wymienione w wykazie stanowisk stanowiącym załącznik Nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U z 2014 r. poz. 1786). Rada Miasta D. ustaliła tylko, że takie stanowisko powinno funkcjonować w strukturze OPS w D.. W odpowiedzi na skargę podkreślono również, że stanowisko zastępcy kierownika w tak dużym ośrodku jest niezbędne do sprawnego zarządzania (pomoc w kierowaniu jednostką, zastępstwa w okresie nieobecności kierownika). W piśmie z dnia [...] września 2016 r. Przewodniczący Rada Miasta D. zażądał dopuszczenia Rady Miasta D. reprezentowanej przez przewodniczącego rady do udziału w postępowaniu sądowym z uwagi na różnicę stanowisk dotyczących zaskarżonej części uchwały pomiędzy Burmistrzem Miasta D. a Radą Miasta D.. Powołał się przy tym na tezę uchwały NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, zgodnie z którą w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Na rozprawie w dniu [...] września 2016 r. sąd postanowił dopuścić Przewodniczącego Rady Miasta D. do udziału w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Wojewoda L. zaskarżył uchwałę Nr [...] Rady Miasta D. z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia statutu Ośrodka Pomocy Społecznej w D. w części obejmującej sformułowanie: "przy pomocy Zastępcy" oraz ust. 2 tego przepisu w zakresie sformułowania: "Zastępcę kierownika". Przepis § 7 ust. 1 Statutu stanowi, że Ośrodkiem kieruje Kierownik, przy pomocy Zastępcy. Kierownika zatrudnia i zwalnia Burmistrz Miasta D.. Z kolei, w myśl ust. 2 tego przepisu, Zastępcę Kierownika oraz pozostałych pracowników zatrudnia i zwalnia Kierownik. W ocenie Wojewody L., uchwalając powołane normy w zakresie dotyczącym zastępcy kierownika ośrodka pomocy społecznej, rada miasta w sposób istotny naruszyła prawo, gdyż przekroczyła przyznane jej ustawowo kompetencje. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W myśl art. 110 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej. Ośrodek pomocy społecznej, wykonując zadania własne gminy w zakresie pomocy społecznej, kieruje się ustaleniami wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Organizacja wykonywania zadań pomocy społecznej w gminie została oparta na funkcjonujących w ramach aparatu administracyjnego gmin wyspecjalizowanych jednostkach organizacyjnych - gminnych i miejskich ośrodkach pomocy społecznej. Ośrodek pomocy społecznej jest gminną jednostką budżetową, na czele której stoi kierownik. Stosownie do treści art. 110 ust. 7 powołanej ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) udziela kierownikowi upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy. Na wniosek kierownika takie upoważnienie może być także udzielone innej osobie (art. 110 ust. 8 ustawy). Z kolei, zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 3 w związku z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, czynności z zakresu prawa pracy za gminne jednostki budżetowe wykonuje kierownik tej jednostki. Innymi słowy, kierownik ośrodka pomocy społecznej jest pracodawcą samorządowym dla pracowników zatrudnionych w ośrodku. Z powołanych regulacji prawnych wynika, że kierownik ośrodka pomocy społecznej, działając pod zwierzchnictwem organu wykonawczego gminy, kieruje pracą ośrodka, wykonując jednocześnie czynności z zakresu prawa pracy wobec wszystkich pozostałych pracowników ośrodka. Do tych czynności należą m. in. zatrudnianie i zwalnianie pracowników. Zaskarżone w niniejszej sprawie przepisy statutu ośrodka pomocy społecznej nie naruszają żadnej z norm ustawowych. Uzasadniając tę tezę, należy w pierwszej kolejności odnieść się do roli statutu jednostki organizacyjnej gminy, będącego wyrazem tzw. autonomii organizacyjnej w ramach jednostek samorządu terytorialnego. Według art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności. Statut jest aktem prawa wewnętrznego, określającym wewnętrzną organizację danej jednostki (jej strukturę), tryb działania i zadania. Statut jednostki organizacyjnej gminy, jako akt o charakterze wewnętrznym, nie może zawierać powtórzenia przepisów ustawowych, ani też zmieniać norm bezwzględnie obowiązujących. Przepisy statutu mają bowiem za zadanie przede wszystkim dookreślić i doprecyzować przepisy ustawowe oraz dostosować je do warunków panujących na obszarze, na którym będą stosowane z uwzględnieniem specyfiki społeczności lokalnej. Zakwestionowane w skardze normy statutu Ośrodka Pomocy Społecznej w D. spełniają powyższe warunki. Zarówno § 7 ust. 1, jak i ust. 2 statutu nie stanowią powtórzenia żadnej z norm zawartych w ustawach, ani ich nie modyfikują. Oba te przepisy przewidują utworzenie w ośrodku stanowiska zastępcy kierownika, co mieści się w ramach autonomii statutowej gminnej jednostki organizacyjnej, tj. uprawnienia organu gminy do ustalania szczegółowych zasad jej organizacji i funkcjonowania. Żaden z zaskarżonych przepisów nie narusza ustawowych kompetencji kierownika ośrodka, ponieważ nie daje zastępcy kierownika ani upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych, ani uprawnień do wykonywania wobec pozostałych pracowników ośrodka czynności z zakresu prawa pracy. Te kompetencje przysługują nadal wyłącznie kierownikowi ośrodka. O tym, że zaskarżone przepisy statutu nie ograniczają określonych ustawowo kompetencji kierownika ośrodka świadczy również literalna wykładnia § 7 ust. 2, który stanowi, że "Zastępcę zatrudnia Kierownik", co odpowiada dyspozycji art. 2 pkt 3 w związku z art. 7 pkt 4 ustawy o pracownikach samorządowych. Ponadto użyte w § 7 ust. 1 statutu sformułowanie "Ośrodkiem kieruje Kierownik przy pomocy Zastępcy" jednoznacznie wskazuje na jego podległość kierownikowi. Należy ponadto podkreślić, że okoliczność uwzględnienia w statucie ośrodka stanowiska zastępcy kierownika nie jest równoznaczna z zatrudnieniem na tym stanowisku, co zasadnie zaakcentowano w odpowiedzi na skargę. Innymi słowy, zakwestionowane w skardze przepisy statutu nie wkraczają w kompetencje kierownika ośrodka jako osoby pełniącej funkcje pracodawcy. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, potwierdza to także treść § 8 ust. 1 – 3 statutu, który upoważnia wyłącznie kierownika ośrodka do określenia wewnętrznej struktury organizacyjnej ośrodka, w tym do ustalenia liczby i rodzaju stanowisk pracy w ośrodku. Niezbędną przesłanką stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, w tym uchwały w sprawie statutu gminnej jednostki organizacyjnej, jest, stosownie do treści art. 101 ust. 4 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie, że uchwała bądź jej część są sprzeczne z prawem. Wobec tego, że zaskarżone przez Wojewodę L. przepisy Statutu Ośrodka Pomocy Społecznej w D., tj. § 7 ust. 1 w części obejmującej sformułowanie: "przy pomocy Zastępcy" raz ust. 2 tego przepisu w zakresie sformułowania: "Zastępcę kierownika", nie naruszają prawa, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.