II SA/Lu 430/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania D. R. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. znak: [...], nakazująca D. R. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 5,60 x 3,70 m, usytuowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] gm. U., zlokalizowanego bezpośrednio przy ścianie budynku gospodarczego oraz 1,40 m od budynku na działce sąsiedniej o nr ewid. [...]. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. przez upoważnionych pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. ustalono, że na działce o nr ewid. [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...]i gm. U. wybudowany został obiekt budowlany - parterowy budynek gospodarczy, o wymiarach po obrysie ścian zewnętrznych 5,60 x 3,70 m i wysokości 3,15 - 4,40 m o konstrukcji szkieletowo - drewnianej z poszyciem zewnętrznym ścian z blachy trapezowej, posadowiony na fundamentach, z bramą wjazdowo-wejściową od strony podwórka, z dojazdem utwardzonym na gruncie. Budynek posiada dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej pokryty blachą trapezową ułożoną na łatach drewnianych ze spadkiem połaci dachowej w kierunku własnej działki (podwórka). Budynek usytuowany jest ścianą pełną bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości około 1 m od granicy działki o nr ewid. [...] oraz w odległości 1,40 m od lica ściany pełnej budynku gospodarczego murowanego zlokalizowanego na działce sąsiedniej o nr ewid. [...] (strona północno-zachodnia) oraz na odcinku 4,10 m bezpośrednio przy ścianie budynku gospodarczego (strona północno-wschodnia), zlokalizowanego na działce inwetora o nr ewid. [...]. Budynek nie posiada wentylacji i wewnętrznej instalacji elektrycznej, a w środku znajduje się jedno pomieszczenie gospodarcze. Wejście do budynku stanowi brama wjazdowo-wejściowa dwuskrzydłowa, otwierana na zewnątrz. Obecny przy kontroli inwestor oświadczył, że przedmiotowy budynek wybudował częściowo w miejscu rozebranych dwóch budynków gospodarczych o konstrukcji drewnianej oraz że realizację omawianego budynku gospodarczego zakończył około 3 lata temu tj. w 2015 r., nie okazał jednak wymaganych prawem dokumentów na budowę przedmiotowego obiektu. W dniu przeprowadzanych oględzin budynek był użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Organ I instancji ustalił, że omawiany obiekt został wybudowany bez dokonania wymaganego zgłoszenia zamiaru jego budowy w organie architektoniczno – budowlanym, a także z naruszeniem zapisów § 10 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy U. zatwierdzonego przez Radę Gminy U. U. Nr [...] z dnia 26 [...] r., ponadto doszło również do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), w zakresie odległości budynku gospodarczego od granicy z działką sąsiednią, co w konsekwencji uniemożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] r., organ I instancji na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej jako "Prawo budowlane"), nakazał rozbiórkę obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji D. R. zarzucił organowi uniemożliwienie zalegalizowania budynku, poprzez niewystąpienie przez organ legalizacyjny z wnioskiem do właściwego ministra o udzielenie mu upoważnienia do wyrażenia zgody na dokonane przez skarżącego odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych. Niezależnie od powyższego, skarżący podniósł, że dokonał zgłoszenia na budowę przedmiotowego obiektu. Rozpatrując sprawę organ II instancji odnosząc się do kwestii zrealizowania obiektu na podstawie zgłoszenia stwierdził, że skarżący takiego zgłoszenia nie dołączył do akt sprawy (w aktach sprawy jest jedynie zgłoszenie wymiany dachu na budynku, który znajdował się na terenie, gdzie został zrealizowany w 2011 r. budynek gospodarczy o wymiarach 11,80 x 4,10 m), nie ma natomiast innego zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego. Po dokonaniu analizy sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie PINB w K. było prawidłowe. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro skarżący wybudował obiekt bez dokonania zgłoszenia zamiaru jego budowy, to doszło do samowoli budowlanej. Ponadto niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, usytuowanie spornego obiektu uniemożliwia jego legalizację poprzez zastosowanie w sprawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem zastosowanie będzie miał art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego o nakazie rozbiórki. Odnosząc się zaś do okoliczności podnoszonych przez skarżącego, dotyczących zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7, jednak dotyczy to sytuacji, gdy nie ma możliwości realizacji budowy zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi oraz odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Organ stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mają one zastosowania. Mając na uwadze, że w omawianej sprawie odległość pomiędzy budynkami wynosząca 1,4 m zagraża bezpieczeństwu pożarowemu, powołując się na § 272 ust. 2 w/w rozporządzenia, organ zauważył, że budynki gospodarcze powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej - od granicy sąsiedniej niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12 ust. 1, co z kolei wskazuje, że odległość pomiędzy takimi budynkami znajdującymi się na działkach sąsiednich powinna wynosić min. 6 m. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ma zastosowania § 12 ust. 3 w/w rozporządzenia, który dopuszcza przy uwzględnieniu przepisów odrębnych oraz przepisów § 13, 19, 23, 36, 40 i 60, 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł D. R.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 Kpa, poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, przejawiające się m.in. brakiem należytego wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie w sprawie. Zdaniem skarżącego, organ niezasadnie uznał, że w stanie faktycznym nie zachodziły podstawy do zastosowania trybu legalizacyjnego określonego w przepisach art. 49b Prawa Budowlanego. Ponadto, w ocenie skarżącego, organ nie dokonał należytego zgromadzenia materiału dowodowego, co przyczyniło się do wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz naruszenia zasady słusznego interesu strony. Zdaniem skarżącego, organ orzekając o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego nie dokonał rozważenia, czy zrealizowany bez wymaganego prawem zgłoszenia obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie budowy tego obiektu wykluczał obecną jego lokalizację, a ponadto czy i kiedy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla Gminy U. był zmieniany i w jakim zakresie, a także czy interes prawny skarżącego w ramach poczynionych ustaleń odnośnie zmian przepisów planistycznych dotyczących działki skarżącego zasługuje na konstytucyjną ochronę. Mając na uwadze powyższe, w ocenie skarżącego utrzymanie w mocy decyzji o nakazaniu rozbiórki zrealizowanego przez niego obiektu budowlanego spowoduje, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne, przede wszystkim dla skarżącego, bowiem uszło uwadze organów obu instancji, że konstrukcja obiektu zbudowana jest z bali drewnianych, które po jego rozebraniu nie będą nadawały się do ponownego użytku. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy nadzoru budowlanego zakwalifikowały sporny obiekt znajdujący się na działce nr [...] jako obiekt budowalny - budynek gospodarczy, co zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane wiąże się z zrealizowaniem przez inwestora budowy. Zgodnie z powołanym przepisem, budową jest wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego budowa budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35,0 m˛ (wymiary budynku: 5,60m x 3,70m= 20,72m˛), nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz na podstawie art. 30 ust.1 pkt 1 – budowa tego rodzaju obiektu podlega uproszczonej formie reglamentacji budowlanej, a mianowicie konieczne jest dokonanie zgłoszenia jego budowy właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Sąd uznał przyjętą przez organ kwalifikacje obiektu za prawidłową. Z akt sprawy wynika, że inwestor, nie dokonał zgłoszenia zamiaru budowy obiektu, jak również nie występował o pozwolenie na budowę. Ustaleniom tym skarżący przeczy podnosząc, że dokonał zgłoszenia budowy spornego budynku, będąc przekonanym, że jest to wystarczające, gdyż nosił się z zamiarem wymiany jedynie pokrycia dachowego, natomiast w toku prac okazało się, że budynek zaczął się rozpadać i powstała konieczność przeprowadzenia generalnego remontu. Odnosząc się do znajdującego się w aktach sprawy zgłoszenia z dnia [...] r. D. R. kierowanego do Starosty [...], a dotyczącego zamiaru przystąpienia do wymiany pokrycia dachowego z dachówki na blachę bez naruszania konstrukcji dachu na budynku gospodarczym na działce budowlanej [...], stwierdzić należy, że w żaden sposób nie jest ono związane z budową spornego budynku i nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Dotyczy zamiaru realizacji innych robót budowlanych. Zdaniem Sądu prawidłowo w tej sytuacji organy prowadziły postępowanie w sprawie w trybie legalizacyjnym, określonym w art. 49b Prawa budowlanego. Generalną zasadą jest, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu (art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego). Ustawodawca przewidział jednak możliwość legalizacji obiektu wybudowanego z naruszeniem formalnego wymogu zgłoszenia zamiaru budowy. Jeżeli obiekt został wybudowany bez dokonania zgłoszenia, ale jego budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów (art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego). Dodatkowo inwestora będzie obciążać obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego). Mając na uwadze niesporne ustalenia organów administracji z których wynika, że inwestor zrealizował obiekt w odległości około 1 m od granicy z działką o nr ewid. [...] i w odległości 1,40 m od lica ściany pełnej budynku gospodarczego murowanego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie legalizacja spornego obiektu była niemożliwa z dwóch powodów. Po pierwsze, usytuowanie spornego obiektu budowlanego było niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po drugie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Sąd zgadza się z zasadniczymi argumentami organów nadzoru budowlanego, co do braku możliwości zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej. Zgodnie z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy U. zatwierdzonego przez Radę Gminy U. U. Nr [...] z dnia [...] września 2003 r. [...] w myśl ustaleń w/w planu, działka o nr ewid. [...] położona w obrębie geodezyjnym [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod teren siedlisk rolniczych o zabudowie jednorodzinnej, usług, rzemiosła i handlu. W § 10 ust. 3 planu dopuszcza się lokalizację budynku gospodarczego bezpośrednio przy granicy działki lub nie bliżej niż 1,5 m od granicy z zachowaniem obowiązujących warunków technicznych. Jak wynika z powyższego, przy realizacji spornej inwestycji niewątpliwie doszło do naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie niezachowania odległości od granicy działki zgodnie z § 10 ust. 3. Sąd podziela również stanowisko organów nadzoru budowlanego co do tego, że legalizacja spornego obiektu nie jest prawnie dopuszczalna z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie dotyczącym odległości od granic z działkami sąsiednimi. Opisane powyżej usytuowanie obiektu jest w oczywisty sposób sprzeczne z wymogami wynikającymi z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który to przepis zasadniczo wymaga zachowania odległości nie mniejszej niż 4 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy) lub 3 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy). Prawodawca dopuścił wprawdzie możliwość odstępstw od tej podstawowej zasady, jednakże żaden z wyjątków przewidzianych w § 12 ust. 2-4 rozporządzenia nie ma zastosowania do spornego obiektu. Wyjątki zawarte w tych przepisach dają możliwość legalnej budowy obiektu bliżej niż podstawowa odległość 3 m lub 4 m, ale jest to dopuszczalne tylko przy zachowaniu odległości minimum 1,5 m od granicy lub przy budowie bezpośrednio przy tej granicy. Opisane wyżej położenie spornego obiektu względem granic sąsiednich działek w oczywisty sposób wyklucza zastosowanie któregoś z tych wyjątków. W sprawie nie znajdzie zatem zastosowania ust. 2, dopuszczający zmniejszenie wymaganych odległości w przypadku, gdy dopuszcza to plan miejscowy (z uwagi na niezgodność lokalizacji obiektu z planem, o czym była mowa wyżej), ani ust. 4 pkt 3, dopuszczający, w zabudowie jednorodzinnej budowę budynku gospodarczego o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Powyższe nie zostawia więc wątpliwości, że takie usytuowanie budynku nie jest dopuszczalne ani w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Doprowadzenie tego budynku do stanu zgodnego z prawem wymagałoby w istocie rozebrania i posadowienia go na nowo, w odległościach wymaganych przepisami. Przesądza to o prawidłowości stanowiska organów, że legalizacja spornego obiektu nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy możliwa. Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu są całkowicie niezasadne. Odnosząc się do zarzutu, w którym skarżący stwierdził, że organ nie uwzględnił zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzonych późniejszą uchwałą, a oparł się na pierwotnej wersji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] r., bez uprzedniego zbadania jakie przepisy obowiązywały w dacie budowy spornego obiektu budowlanego - stwierdzić należy, że stanowisko to nie ma oparcia w ustalonym stanie faktycznym i prawnym. Co prawda uchwałą Nr [...] Rady Gminy U. z dnia [...] r., w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy U. wprowadzono zmiany do dotychczasowego obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z 2003 r., jednak regulacje te nie dotyczyły kwestii, które mogłyby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie (tj. sytuowania budynków i określania ich odległości od granicy działek). Kolejny zarzut skarżącego, będący pochodną zarzutu powyższego, a dotyczący braku ustaleń organu, czy interes prawny skarżącego w ramach poczynionych przez organ ustaleń odnośnie zmian przepisów planistycznych dotyczących działki skarżącego, a obowiązujących w dacie budowy obiektu zasługuje na konstytucyjną ochronę, również nie zasługuje na uwzględnienie. Oczywistym jest, że w świetle treści uchwały 7 Sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy, jednak nie zmienia to faktu, że w okolicznościach niniejszej sprawy, sama zgodność samowoli budowanej z przeznaczeniem terenu, na której wybudowano obiekt nie wystarczy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. W sytuacji, gdy naruszono inne postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dotyczące zachowania odległości od granicy działek), nie można usankcjonować stanu niezgodnego z prawem, bowiem w dalszym ciągu nadal zachodzą negatywne przesłanki z powołanego wyżej art. 49b ust.2 prawa budowlanego – niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Oznacza to, że usytuowanie budynku, niezależnie od jego zgodności z przeznaczeniem terenu, na którym go wybudowano, uniemożliwia doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Reasumując, Sąd stwierdził, że w sprawie dokonano wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniono zebrany w sprawie materiał dowodowy. Postępowanie zaś zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Ponadto organ, stosownie do wymogów art. 107 § 3 K.p.a., przedstawił w decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów odwołania. Nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm