II SA/Lu 430/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2025 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2025 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. D., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...]/24, znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania ogrodzenia na mur oporowy na terenie działki o nr ewid. [...], obręb S., Gmina K.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco: M. D. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla terenu, dla którego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowany zakres inwestycji – zmiana sposobu użytkowania ogrodzenia na mur oporowy na terenie działki o nr ewid. [...], obręb S., Gmina K.. W dniu 17 stycznia 2024 r. Wójt Gminy K. wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, która w wyniku zaskarżenia, została uchylona decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] września 2024 r. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy K. decyzją nr [...]/24 z dnia [...] stycznia 2025 r., znak: [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania ogrodzenia na mur oporowy na terenie działki o nr ewid. [...], obręb S., Gmina K.. Organ I instancji wskazał, że jak wynika z analizy załączonej do akt sprawy oraz z wypisu z rejestru gruntów działka o nr ewid. położona jest na gruntach rolnych klasy Rh, RIIIa oraz terenach mieszkaniowych B i posiada łączną powierzchnię 0,1634 ha. W planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, grunty w ramach obszaru objętego wnioskiem (część działki oznaczona zielonym kreskowaniem na załączniku graficznym Nr 3 do decyzji) określonego liniami rozgraniczającymi inwestycji A-B-C-D przeznaczone były pod tereny upraw polowych - E 23 RP. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82): "przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a". Grunty oznaczone zielonym kreskowaniem na załączniku graficznym do analizy nie spełniają warunku wymienionego w art. 7 ust. 2a ww. ustawy (nie są położone na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ponieważ planowana inwestycja nie jest związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, powyższy teren (oznaczony na załączniku graficznym do analizy zielonym kreskowaniem) wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze. Pozostała część działki nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. W ocenie organu niespełniony został warunek umożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak podniósł organ zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, "nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Powyższy wyjątek z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być zastosowany obecnie, z uwagi na brak planu ogólnego gminy, w którym zostanie wyznaczony (fakultatywnie) obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Do tego czasu (gminy mają obowiązek sporządzenia planu ogólnego do końca 2025 r.) przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III na cele nierolnicze może nastąpić wyłącznie w planie miejscowym (za zgodą właściwego ministra). W konsekwencji organ stwierdził, że wobec powyższego, grunty rolne (oznaczone zielonym kreskowaniem) wchodzące w skład terenu objętego wnioskiem nie spełniają warunku wymienionego w art. 7 ust. 2a przedmiotowej ustawy. W wyniku odwołania wniesionego przez M. D. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] maja 2025 r., znak: [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania ogrodzenia na mur oporowy na terenie działki o nr ewid. [...] obręb S., Gmina K.. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że organ I instancji, wbrew twierdzeniom strony odwołującej, wykonał zalecenia zawarte w kasacyjnej decyzji Kolegium z dnia [...] września 2024 r. znak: [...] Organ zastosował obowiązujące brzmienie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ponadto organ zastosował obowiązujące od 24 września 2023 r. nowe brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do którego dodano pkt 1a. Organ sporządził nowy projekt decyzji i nową analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w nawiązaniu do nowego brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nowego brzmienia art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rozstrzygnął kwestię, że planowane zamierzenie inwestycyjne (faktycznie zrealizowane) nie jest położone na obszarze uzupełnienia zabudowy, gdyż brak jest planu ogólnego, który by taki obszar uzupełnienia zabudowy ustalał. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że są niezasadne i na uwzględnienie nie zasługują. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo zastosował art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak wskazano, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków, z których jednym jest ten, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W myśl art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, "Ust. 1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Ust. 2. pkt 1. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a; Ust. 2a. Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.". Teren na którym została zrealizowana inwestycja (mur oporowy) stanowią grunty rolne klasy II i III (RII i Mila) - karta 248 akt pierwszej instancji i nie zostało zmienione ich przeznaczenie w planie, który utracił moc. Plan ten to miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzony uchwałą nr XX/53/88 Gminnej Rady Narodowej w K. z dnia 29 stycznia 1988 r. (Dz. Urzęd. Wojew. Lubel. Nr 3 z dnia 31 marca 1988 r. z późn. zm.). W planie tym działka nr: [...], na której ma być realizowana inwestycja, znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem E [...] RP przeznaczonym pod uprawy polowe, ustalenia realizacyjne dla tego obszaru to: tereny intensywnych upraw polowych i ogrodniczych bez prawa realizacji nowych siedlisk, stan wówczas istniejący to uprawy polowe i pojedyncze siedliska (karty 34 - 38 akt). Tym samym inwestycja ta nie miała prawa być na tym terenie zrealizowana. W ocenie Kolegium w sprawie nie miał zastosowania wyjątek z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co prawidłowo zauważył organ pierwszej instancji. Wynika to z faktu, że Rada Gminy K. nie uchwaliła planu ogólnego dla terenu inwestycji, w którym to planie, zgodnie z art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a) u.p.z.p. można określić obszary uzupełnienia zabudowy. Za chybiony Kolegium uznało także zarzut naruszenia art. 138 § 2a w związku z art. 8 i w związku z art. 10 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, w tym w szczególności poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej Kolegium. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona przez M. D. (dalej także jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. a) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.), dalej: u.o.p.i.z.p. poprzez uznanie, iż na gruncie niniejszej sprawy nie została spełniona przesłanka określona ww. przepisem, co w rezultacie skutkowało odmową wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania ogrodzenia na mur oporowy, na terenie działki o nr ewid. [...], obręb S., Gmina K.; b) art. 7 ust. 2a ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1161 z późn. zm.), dalej: u.g.o.r.l. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka określona ww. przepisem, co w rezultacie skutkowało odmową wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania ogrodzenia na mur oporowy, na terenie działki o nr ewid. [...], obręb S., Gmina K.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na dokonaniu przez Organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z treści art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77§1 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, co skutkowało uznaniem, że planowana inwestycja nie spełnia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.o.p.i.z.p. Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2025 r., znak: [...] W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego. Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym w szczególności nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów, w tym w szczególności ze złożonego projektu budowlanego i załączonych do niego dokumentów. Większość dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona. Organ nie naruszył także dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania ogrodzenia na mur oporowy na terenie działki nr [...] obręb S., Gmina K.. Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 - dalej jako: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "u.p.z.p."), przy czym z uwagi na złożenie wniosku przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688), przepisy te należało stosować w brzmieniu wynikającym z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, a więc w brzmieniu dotychczasowym. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że wnioskowane przez skarżącą warunki zabudowy dotyczą obiektu budowlanego już istniejącego, co jest o tyle istotne, że co do zasady decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest dla obiektów dopiero planowanych, a nie już faktycznie wykonanych. W sprawie uprawnienie skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy wynika z wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. postanowienia z dnia [...] marca 2023 r., znak. PINB [...], którym organ nadzoru budowlanego zobowiązał skarżącą do dostarczenia decyzji o warunkach zabudowy (k.3 akt administracyjnych). Na działce nr [...], na której usytuowane jest ogrodzenie (mur oporowy), objęte wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania ogrodzenia na mur oporowy, znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, jednakże powyższe nie oznacza, że dla wnioskowanego zamierzenia nie jest wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jak wynika z ustaleń organów działka nr [...] położona jest na gruntach rolnych klasy Rh, RIIIa oraz terenach mieszkaniowych B i posiada łączną powierzchnię 0,1634 ha. W planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, grunty w ramach obszaru objętego wnioskiem (część działki oznaczona zielonym kreskowaniem na załączniku graficznym Nr 3 do decyzji) określonego liniami rozgraniczającymi inwestycji A-B-C-D przeznaczone były pod tereny upraw polowych - E [...] RP. Fakt zrealizowania budynku mieszkalnego na terenach mieszkaniowych B nie zmienia w żaden sposób tego, że pozostała część działki nr [...] to grunty rolne. Jak wynika bowiem z załącznika graficznego do analizy część działki oznaczonej zielonym kreskowaniem, na którym usytuowana jest objęta wnioskiem inwestycja w postaci ogrodzenia (muru oporowego), to grunty rolne klasy RII i RIIIa (k. 249, 18 akt administracyjnych). Jak wskazano już wyżej przedmiotem wniosku skarżącej było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania ogrodzenia na mur oporowy na terenie działki nr [...]. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym do wymogów statuowanych tym przepisem zaliczono także to, by teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została w sposób zasadniczy zmieniona w 2023 r., przy czym w tym przypadku kwestie intertemporalne nie budzą wątpliwości, albowiem zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem ustawy w sprawie nie miał więc zastosowania nowowprowadzony art. 61 ust. 1 pkt 1a u.p.z.p. wymagający, by teren był położony na obszarze uzupełnienia zabudowy, zaś art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym stanowił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Generalnie więc z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wtedy, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. O tym czy teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 82 – dalej także jako: "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych" lub "u.o.g.r.l."). Zgodnie z obowiązującym obecnie, a znowelizowanym również przywoływaną już wyżej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, brzmieniem ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.), przy czym nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.). Przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., w brzmieniu obecnie obowiązującym ustalonym ustawą z dnia 7 lipca 2023 r., odsyła do normatywnego pojęcia obszaru uzupełniania zabudowy, przy czym w ustawie nowelizującej brak jest przepisów przejściowych analogicznych do przywoływanego wyżej art. 59. Co do zasady zatem, tak jak przyjęły to organy orzekające w sprawie, należałoby zastosować przepis art. 7 ust. 2 i ust. 2a w brzmieniu znowelizowanym. Zasada bezpośredniego działania nowego prawa oznacza, że orzekające w sprawie organy uwzględniają stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili wydawania rozstrzygnięcia. Źródłem tej zasady jest w szczególności zasada legalizmu, mająca oparcie tak w art. 6 i 7 k.p.a., jak i przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. W świetle tej zasady, gdy w odniesieniu do przepisu zmieniającego art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wprowadzono przepisu w sposób szczególny regulującego kwestie międzyczasowe, nowe brzmienie tego przepisu stosuje się do wszystkich spraw rozstrzyganych po wejściu w życie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r., a więc także do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczętych przed dniem 24 września 2023 r. Podzielić należy więc stanowisko organów co do tego, że przepis art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinien być w sprawie stosowany w brzmieniu obecnie obowiązującym. Jak wskazano już wyżej objęta wnioskiem inwestycja w postaci ogrodzenia (muru oporowego) zlokalizowana jest na gruntach rolnych klasy RII i RIIIa. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Skoro objęte wnioskiem grunty są gruntami rolnymi klas II i III to dla ich przeznaczenia na cele nierolnicze wymagana jest zgoda ministra, w związku z czym niespełniony pozostaje warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., stanowiący warunek konieczny do wydania decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie, co trafnie stwierdziły także organy obu instancji, nie miało również zastosowania wyłączenie zawarte w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Zgodnie z tym przepisem nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. odsyła do normatywnego pojęcia obszaru uzupełniania zabudowy, który może być określony jedynie w akcie prawa miejscowego, zasadniczo w postaci planu ogólnego. Skoro dla obszaru objętego wnioskiem nie uchwalono jeszcze planu ogólnego to tym samym w sensie prawnym nie doszło na tym terenie do wyznaczenia obszaru uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszary uzupełnienia zabudowy określane są w planie ogólnym gminy. Są to tereny, na których dopuszczalne będzie wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku, gdy gmina nie uchwali miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew odmiennym wywodom skargi, podkreślić przy tym należy, że wynikająca z art. 13 a ust. 4 pkt 2 lit a) u.p.z.p. fakultatywność określenia w planie ogólnym obszaru uzupełnienia zabudowy dotyczy jedynie swobody prawodawcy lokalnego w ustanowieniu tego rodzaju obszaru, a nie sposobu, w jaki może dojść do ukonstytuowania obszaru uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar taki musi bowiem zostać określony w planie ogólnym gminy. Nie można go wyznaczać w oparciu o fizyczne cechy zabudowy na danym terenie. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do czasu wejścia w życie planu ogólnego gminy, z uwagi na treść art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co oznacza, że wyznaczenie obszaru uzupełnienia zabudowy byłoby także możliwe w oparciu o przepisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nawet gdyby podzielić takie stanowisko, to w realiach przedmiotowej sprawy nic ono nie zmienia, albowiem obowiązujące na tym obszarze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K., uchwalone uchwałą nr XLVI/252/10 Rady Gminy K. z dnia 21 czerwca 2010 r., nie zawiera żadnych przepisów dotyczących utworzenia obszaru uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sprawie nie miało więc zastosowania wyłączenie zawarte w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., co trafnie również stwierdziły organy obu instancji. W sytuacji więc, gdy dla objętych wnioskiem gruntów, będących gruntami rolnymi klasy II i III, wymagana była zgoda ministra na ich przeznaczenia na cele nierolnicze, niespełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., stanowiący warunek konieczny do wydania decyzji o warunkach zabudowy, co obligowało organy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W zakończeniu i na marginesie powyższych wywodów odnotować należy, że stanowisko, w myśl którego, w tego rodzaju sprawach przepis art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powinien być w sprawie stosowany w brzmieniu obecnie obowiązującym, a więc zmienionym ustawą z dnia 7 lipca 2023 r., budzi istotne wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie wdając się w tym zakresie w szersze wywody, w sytuacji, gdy pogląd ten jest przywoływany jedynie obiter dictum, wyjaśnić należy, że stanowisko takie opiera się na skądinąd słusznej konstatacji, że skoro do spraw objętych hipotezą art. 59 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej z dnia z dnia 7 lipca 2023 r. nie stosuję się przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które odnoszą się do terenu położonego "na obszarze uzupełnienia zabudowy", to tym bardziej nie należy wówczas stosować także przepisów innych aktów prawnych, które posługują się tym pojęciem, w tym przepisu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nawet gdyby jednak przepis art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zastosować w brzmieniu poprzednio obowiązującym, to i tak w sprawie brak byłoby podstaw do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l., przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r., stanowił, że nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 oraz z 2022 r. poz. 1846); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768 i 1783); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Jednym z warunków wymaganych przy zastosowaniu tego wyłączenia było to, żeby objęty zmiana przeznaczenia grunt położony był w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W odniesieniu do przedmiotowych gruntów warunek ten nie został spełniony, co przesądzone zostało już uprzednio ostateczną decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2021 r., znak: [...] odmawiającej z tego właśnie względu ustalenia warunków zabudowy (k.41-44 akt administracyjnych). Z tych też względów i w związku z przywołanymi wyżej przepisami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.