II SA/Lu 431/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr rep. [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, odmówił J. H. przyznania zasiłku rodzinnego na córkę K. H., w kwocie 43 zł miesięcznie, za okres od 1 kwietnia 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r. (omyłkowo organ podał rok 2006). Powodem odmowy było niezłożenie przez stronę stosownego wniosku po zmianie organu wypłacającego świadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Oddział w Chełmie na Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej. Organ wskazał, iż w dniu 25 i 26 kwietnia 2005 r. świadczeniobiorca został poinformowany telefonicznie o konieczności złożenia wniosku celem kontynuacji wypłacanego świadczenia, jednakże tego obowiązku nie wypełnili. Od powyższej decyzji J. H. złożył odwołanie podnosząc w pierwszej kolejności, iż odwołanie powinien rozpatrzyć sąd rejonowy zgodnie z art. 4778 § 2 k.p.c., a nie, jak wskazał organ I instancji samorządowe kolegium odwoławcze. Ponadto zaznaczył, iż wniosek taki został złożony w maju 2004 r., i na jego podstawie ZUS decyzją z dnia 22 czerwca 2004 r. przyznał zasiłek rodzinny na córkę K. na okres od 1 czerwca 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. Powyższa decyzja ustalająca prawo do zasiłku rodzinnego nie została uchylona i obowiązuje nadal, w związku z czym niezrozumiałe jest składanie kolejnego wniosku w tej samej sprawie i na ustalony już okres czasu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, iż stosownie do treści art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami do końca okresu zasiłkowego. Zdaniem organu bezsporne jest, iż strona została poinformowana o konieczności złożenia wniosku, co uczyniła dopiero w dniu 24 sierpnia 2005 r. w związku z czym nieuzasadnione jest żądanie wypłaty świadczenia za okres wcześniejszy. Kolegium wskazało również na błędne założenie strony, iż organem odwoławczym powinien być sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej – tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Powyższą decyzję Kolegium zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. H. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji organu I instancji wskazał, iż decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyznająca prawo do zasiłku rodzinnego do dnia 31 sierpnia 2005 r. jest prawomocna i podlega wykonaniu. ZUS decyzją z dnia 22 lutego 2005 r. wstrzymał wypłatę tegoż zasiłku i mimo ustania przyczyn wstrzymania organ ten nie podjął wypłaty przyznanego zasiłku. Ponadto skarżący powtórzył zarzut odwołania, iż sprawę w drugiej instancji powinien rozpatrzyć sąd rejonowy, gdyż sprawa dotyczy okresu zasiłkowego przypadającego na czas od 1 kwietnia 2005 r. do 31 sierpnia 2005 r., natomiast samorządowe kolegia odwoławcze stały się właściwe do rozpatrywania odwołań w takim przedmiocie dopiero od dnia 1 września 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Kontrola zaskarżonej decyzji, w kontekście zarzutów formułowanych w skardze, uwzględnia również treść przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W jego świetle, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. Prawem, a także obowiązkiem Sądu jest bowiem dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a które nie zostało objęte zarzutami skargi. W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że błędny jest zarzut skargi, iż właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu wykonawczego gminy wydanej w sprawie świadczenia w formie zasiłku rodzinnego, o jakim stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) jest sąd powszechny. Zgodnie z art. 4778 § 2 k.p.c. - na którego treść powołuje się skarżący - do właściwości sądów rejonowych należą między innymi sprawy o zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że w § 2 tego artykułu nie chodzi o inne sprawy niż sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych. Natomiast kategorie spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych precyzyjnie określa treść art. 476 § 2 k.p.c. Zgodnie z tym przepisem przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, dotyczących spraw wymienionych tym przepisem. Zgodnie z art. 476 § 4 k.p.c. przez organy rentowe rozumie się: 1) jednostki organizacyjne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych; 2) kolejowe jednostki organizacyjne; 3) wojskowe i resortowe organy emerytalne - właściwe do wydawania decyzji w sprawach, o których mowa w § 2, a także Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. W związku z powyższym nie budzi żadnych wątpliwości, iż organ I instancji, który wydał decyzję poprzedzającą decyzję zaskarżoną nie jest organem rentowym, a rozpatrywana sprawa nie jest w związku z tym sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych. W konsekwencji odwołanie od niej nie powinno być rozpatrywane przez sąd powszechny. Aby sprawa mogła być zaliczona do kategorii spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych w rozumieniu k.p.c. i poddana kognicji sądu powszechnego, musi łącznie spełniać dwie przesłanki: przedmiotową (ściśle określona kategoria spraw) i podmiotową (ściśle określona kategoria organów wydających decyzję). Jak wykazano powyżej przesłanki te nie występują w przedmiotowej sprawie. Tak więc wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest "organem właściwym" - w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych - któremu powierzono prowadzenie postępowania w sprawie świadczeń rodzinnych (art. 20 ust. 2 powołanej ustawy), do tego postępowania zaś stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 32 ust. 2 ustawy). Natomiast sąd powszechny jest właściwym organem odwoławczym, na mocy art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, będącego przepisem o charakterze szczególnym, tylko w sprawach odwołań od decyzji organów emerytalnych lub rentowych. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy wskazać iż warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa przywołana wyżej ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. z wyjątkiem art. 6 ust. 2 oraz art. 36 i 40. Przed tym dniem przedmiotową problematykę regulowały przepisy ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych, które to przepisy w art. 20 zawierały katalog organów uprawnionych do ustalania i wypłaty zasiłków rodzinnych. Jednym z nich były właściwe organy rentowe w stosunku do osób, którym wypłacały świadczenia emerytalno-rentowe lub rentę socjalną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawierająca radykalnie odmienne regulacje w zakresie właściwości organów uprawnionych do ustalania prawa, przyznawania i wypłacania zasiłków nie pozbawiła z chwilą wejścia w życie tych organów posiadanych w tym zakresie kompetencji wprowadzając okresy przejściowe zobowiązujące do przekazania organowi właściwemu zadań z zakresu świadczeń rodzinnych. Powyższe ma odzwierciedlenie w przedmiotowej sprawie. Bezsporne w sprawie jest, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chełmie decyzją z dnia 22 czerwca 2004 r. ustalił M. H. prawo do zasiłku rodzinnego m. inn. na córkę K. H. na okres od dnia 1 czerwca 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. Przyznane świadczenie było wypłacane przez ZUS do kwietnia 2005 r. tj. do dnia zmiany podmiotu realizującego świadczenie. W związku z powyższym w sprawie powstał spór odnośnie tego, czy strona powinna składać kolejny wniosek do organu właściwego celem przyznania świadczenia, mimo, iż obowiązująca jest decyzja ustalająca to prawo na ten okres, czy też strona nie ma takiego obowiązku, gdyż prawo to zostało ustalone, a zmiana organu odpowiedzialnego za wypłatę świadczeń nie może jej tego prawa pozbawiać. W ocenie Sądu organ bezpodstawnie przyjął, iż obowiązek taki wynika jednoznacznie z treści art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Istota zasiłku rodzinnego wskazuje na to, iż jest on świadczeniem rodzinnym, mającym na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka ( art. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy). Podstawowym warunkiem materialnoprawnym nabycia prawa do zasiłku rodzinnego jest nieprzekroczenie granicy obowiązującego kryterium dochodowego. Właściwych ustaleń w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dokonuje organ właściwy na wniosek uprawnionych osób wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy. Ustalenia w zakresie zachowania kryterium dochodowego wnioskodawcy zobowiązują organ do ustalenia okresu zasiłkowego, który jest okresem na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Regulacje odnośnie ustalania okresu zasiłkowego dla świadczeń okresowych jakim jest zasiłek rodzinny zawiera art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W rozpoznawanej sprawie "poprzednio właściwy" organ rentowy przyznał M. H., jako osobie spełniającej przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny do dnia 31 sierpnia 2005 r., co wskazuje, iż strona ta składała już wniosek, który został pozytywnie zweryfikowany pod kątem obowiązujących przepisów prawa. Powyższe prowadzi do wniosku, iż stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 24 ust. 2 ustawy nie powinien mieć w sprawie zastosowania. W ocenie Sądu przywołany przepis dotyczy sytuacji, gdy wniosek o przyznanie określonego świadczenia jest pierwszym wnioskiem wszczynającym postępowanie. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania, gdy zainteresowana osoba uzyskała prawo do świadczenia wcześniej i prawa tego nie została pozbawiona. W szczególności tego prawa nie może jej pozbawiać zmiana podmiotu właściwego realizującego zadania z zakresu świadczeń społecznych. Zmiana stanu prawnego polegająca na wskazaniu przez ustawę innego organu właściwego w sprawie przyznawania i wypłaty świadczenia nie oznacza, iż strona zostaje pozbawiona praw, celem których kontynuacji zobowiązana jest składać kolejny wniosek. Przeciwna wykładnia byłaby sprzeczna z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego w szczególności z zasadą trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zgodnie z treścią przepisu wyrażającą pierwszą zasadę decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przepis ten ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości. Z przytoczonego wyżej zdania pierwszego art. 16 § 1 k.p.a wynika, iż jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Trwałość rozstrzygnięcia wynikająca z decyzji ostatecznych odnosi się nie tylko do stron postępowania ale również do organów administracyjnych, a decyzja taka dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób dopuszczalny prawem objęta jest domniemaniem mocy obowiązującej. Przysługująca obywatelowi wzmocniona ochrona prawna wynika nie tylko z mocniejszej pozycji organu administracji publicznej względem niego, ale także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań Państwa i administracji publicznej. Ponadto zasada mocy wiążącej w czasie (stabilności) decyzji administracyjnych, stwarzająca gwarancje pewności i realności konkretyzacji praw i obowiązków w sferze prawa administracyjnego powinna być interpretowana w powiązaniu z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych (art. 64 Konstytucji RP). Bezsporne jest, iż zasadą ochrony praw nabytych objęte są również prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji administracyjnych, przyznających świadczenia. Organy analizując stan sprawy powinny przyjmować, że regulacja ustawowa następująca w momencie, gdy obywatel nabył już na mocy obowiązującego stanu prawnego określone prawo podmiotowe, nie może, co do zasady, w sposób niekorzystny w to prawo ingerować. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ochrona praw nabytych jest jednym z elementów składowych zasady zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przezeń prawa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym (patrz: wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK 1999/5/100). W ocenie Sądu literalna wykładnia przepisu art. 24 ust 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organ w zaskarżonej decyzji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy narusza wyżej wskazane i omówione zasady postępowania administracyjnego ustalające standardy w zakresie stosowania prawa. Analiza przepisów omawianej ustawy prowadzi do wniosku, że zmiany regulacji prawnych w zakresie zmiany podmiotu nie dotykają osób, którym przed dniem zmiany podmiotu przysługiwały świadczenia rodzinne przyznane na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie wpływają na ich uprawnienia. W związku z tym nieuzasadnione jest prezentowane przez organ stanowisko o konieczności kolejnej "weryfikacji" przesłanek uprawniających do nabycia prawa. W przedmiotowej sprawie jedynie wykładnia systemowa przepisu art. 24 ust. 2 ustawy odpowiada roli tego przepisu, nadanej przez ustawodawcę oraz umożliwia przejście określonej kategorii podmiotów do nowych regulacji prawnych bez naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych. Należy mieć na uwadze, iż jednym z celów ustawodawcy było stopniowe, aczkolwiek całkowite przekazanie zadań orzeczniczych oraz wypłaty świadczeń rodzinnych organom gminy, natomiast przepisy rozdziału 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter norm zadaniowych skierowanych do organów administracji publicznej, a nie do adresatów ich działań, w oparciu o które to normy organ zobowiązany jest do dokonania działań, umożliwiających realizację nakazanego stanu rzeczy. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z kontynuacja świadczenia uzależnioną od złożenia dokumentu wskazującego, iż strona w dalszym ciągu spełnia ustawowe kryteria jak ma to miejsce przykładowo w art. 24 ust. 3a ustawy. Sytuacja zaistniała w sprawie jest jedynie wyrazem potwierdzającym przewidzianą w prawie ustrojowym możliwość przechodzenia zadań z zakresu świadczeń rodzinnych pomiędzy różnymi podmiotami i organami. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż M. H., przyznany już był zasiłek rodzinny do dnia 31 sierpnia 2005 r., który to zasiłek do tego dnia, w myśl przepisu art. 48 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wypłacał Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Chełmie. Natomiast od dnia 1 września 2005 r. organem właściwym do przyznawania i wypłacania świadczenia w odniesieniu do strony, stosownie do treści art. 49 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 11 tej ustawy, jest Burmistrz. W myśl powołanego przepisu art. 49 ust. 1 pkt 1 w okresie od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. zasiłki rodzinne przyznaje i wypłaca organ właściwy. Organem właściwym jest zaś wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne (art. 3 pkt 11). Powyższy przepis odwołując się do dat okresu zasiłkowego odsyła do treści art. 24 ust. 2 w zakresie ustalenia daty początkowej okresu zasiłkowego uzależnionej od daty wpływu wniosku. Jednakże regulacja ta odnosi się do nowego okresu zasiłkowego przypadające po zmianie podmiotu, a nie do czasu związanego z datą przekazania "nowemu" organowi zadań z zakresu świadczeń rodzinnych. W ocenie sądu zmiana podmiotu przyznającego i wypłacającego świadczenie nie zobowiązuje uprawnionego do złożenia kolejnego wniosku powodującego wszczęcie nowego postępowania. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie przewidują, w związku ze zmianą podmiotów realizujących świadczenia, wygaśnięcia dotychczasowych decyzji przyznających świadczenia. Strona nie może bowiem ponosić ujemnych konsekwencji zmiany organu właściwego w sprawie, która to zmiana wynikała z przepisów ustawowych. Co więcej, wydanie decyzji dotyczącej świadczenia za okres, za który już wcześniej przyznano je stronie decyzją ostateczną (w tym przypadku decyzją ZUS – Oddział w Chełmie z 22 czerwca 2004 r.) dotknięte może być wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.. Kwestii tej Sąd nie mógł jednak jednoznacznie przesądzić, gdyż w aktach sprawy brak jest decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczeń i nie wiadomo, czy nie wyeliminowała ona z obrotu prawnego (choćby z naruszeniem prawa) decyzji przyznającej świadczenie za okres po 31 marca 2005 r. W tym zakresie sprawa nie została należycie wyjaśniona, przez co naruszone zostały przepisy art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Okoliczność ta winna zatem zostać wyjaśniona przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wykazane naruszenie prawa zdaniem Sądu mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy w zakresie posiadanych uprawnień, w związku z czym Sąd ograniczył się do wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.