II SA/Lu 432/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do złożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia ... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania K. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia ... nakazującej mu sporządzenie i przedstawienie w terminie do 29 kwietnia 2011r. – 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, zawierającego projekt zagospodarowania działki na aktualnej mapie w skali 1 : 500 budynku biurowego z salonem ekspozycyjnym, zlokalizowanym na działce nr ... w miejscowości K. gmina G. – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i wyznaczył nowy termin na dzień 30 czerwca 2011r., natomiast w pozostałym zakresie utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor realizował budynek biurowy z salonem ekspozycyjnym na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę decyzją z dnia ... 2001r.. W trakcie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie tego budynku podczas obowiązkowej kontroli w dniu 24 września 2010r. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59 a ust. 2 Prawa budowlanego tj. niezgodność wykonanej inwestycji budowlanej z projektem polegającą na zmianie widocznych elementów nośnych układu konstrukcji obiektu, zmianie konstrukcji i geometrii dachu oraz zmianie wysokości budynku, a więc kubatury. W konsekwencji postanowieniem z dnia 26 października 2010r. organ I instancji wymierzył inwestorowi na podstawie art. 59f ust. 5 Prawa budowlanego karę w wysokości 11. 250 zł (utrzymaną w mocy ostatecznym i nie zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ...2010r.), a następnie w dniu 25 stycznia 2011r. organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 59f ust. 6 ustawy nakazał inwestorowi sporządzenie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. W odwołaniu od tej decyzji K. L. podnosił, że wszystkie zmiany, jakich dokonał przy budowie przedmiotowego budynku zawarte zostały w dokumentacji złożonej już w 2003r. Decyzję tę utrzymał w mocy organ odwoławczy, który podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestor zmienił wysokość, kubaturę i liczbę kondygnacji budynku (zrezygnował z budowy piętra budynku biurowego) bez pozwolenia na budowę, co "wynika z ustaleń obowiązkowej kontroli oraz projektu budowlanego wykonanego w grudniu 2003r." W tej sytuacji, wobec nałożenia na inwestora kary na podstawie art. 59f ust. 6 Prawa budowlanego, konieczne było wszczęcie procedury naprawczej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w szczególności nałożenie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych, zawierającego projekt zagospodarowania działki na aktualnej mapie w skali 1 :500. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że "o ile pan K. L. wykonał już dokumentację budowlaną zamienną, spełniającą wymogi określone w zaskarżonej decyzji, przedłoży ją PINB ". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł K. L., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił w szczególności wadliwe sporządzenie protokołu z obowiązkowej kontroli, wskazał że w § 8.2.a stwierdzono, że inwestor nie dopuścił się zmiany charakterystycznych parametrów obiektu (kubatury - zgodnie z projektem, powierzchni zabudowy - zgodnie z projektem, wysokości, szerokości i długości – zgodnie z projektem. Z protokołu wynika również zgodność obiektu z projektem architektoniczno – budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych obiektu. Zostało w nim natomiast stwierdzone w § 8.2.b i c, że niezgodnie z dokumentacją projektową wykonano elementy nośne układu konstrukcyjnego obiektu, jak i kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych. W § 8.6 stwierdzono natomiast istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu polegające na zmianie konstrukcji dachu (kształtu) oraz wysokości budynku czyli inaczej niż w § 8.2a. Podkreślił, że wszystkie zmiany dotyczące budynku zawarł w dokumentacji technicznej z 2003r., na którą organ odwoławczy powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący obecnie nie wie, jaką dokumentację ma zawierać "projekt zamienny wielobranżowy". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, przy czym sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów procesowych, tj. art. 7, 77 § 1, 79 § 2, 80 , 107 § 1 oraz art. 135 kpa, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Mając na uwadze przepisy prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy oraz jakie dowody należy przeprowadzić w celu udowodnienia tych faktów. Zgodnie natomiast z przepisem art.77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na jego podstawie ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem zastosowania właściwej normy prawa materialnego. Postępowanie niniejsze toczyło się w oparciu o art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej ustawą, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę (...) (ust. 1). W przypadku wymierzenia kary właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie, o którym mowa w art. 51 (ust. 6). W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia .... została nałożona na inwestora K. L. kara na podstawie powołanego art. 59f ust. 1 ustawy, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji postanowieniem z dnia ..., które nie zostało zaskarżone do tut. Sądu. W tej sytuacji organ prawidłowo wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Jednakże prowadząc to postępowanie, organ – wbrew wskazanym wyżej przepisom procesowym – nie dokonał niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie tego przepisu jest więc w każdym przypadku dokładne ustalenie na czym polegało istotne odstąpienie przez inwestora od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, a więc jakie roboty budowlane wykonał inwestor i w jakim zakresie nie są one zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym – tylko wówczas będzie bowiem możliwe nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego stwierdzone zmiany. W niniejszej sprawie organ nie poczynił należytych ustaleń w tym zakresie, a organ odwoławczy wbrew art. 135 kpa nie przeprowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. W szczególności protokół przeprowadzonej w dniu 24 września 2010r. kontroli obowiązkowej nie zawiera wystarczających do rozstrzygnięcia ustaleń, gdyż zawarte w nim informacje są powierzchowne, niejasne i wzajemnie się wykluczają, na co słusznie zwraca uwagę skarżący. W protokole z jednej strony w pkt 8.2.a stwierdza się "zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno - budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego: kubatury, pow. zabudowy, wysokości, długości i szerokości, liczby kondygnacji", a jednocześnie w pkt 8.2.b i c stwierdza się "niezgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno - budowlanym w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego oraz w zakresie geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych)". Następnie w pkt 8.6. "stwierdzono istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę: zmiana konstrukcji dachu (kształt), zmiana wysokości budynku". Wobec wskazanych rozbieżności i tak ogólnego - bez podania konkretnych wielkości - opisania w protokole przedmiotowego obiektu, nie można jednoznacznie ustalić, czy i jakich zmian dokonał w tym obiekcie inwestor, w szczególności czy są to zmiany istotne, uzasadniające nałożenie na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Wątpliwości co do zasadności nałożenia takiego obowiązku wiążą się również z tym, że - jak podnosi skarżący, a co wynika z akt sprawy i na co wskazuje organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji – zatwierdzony decyzją z dnia 7 czerwca 2001r. projekt budowlany był zmieniany w grudniu 2003r. - organ tymczasem nie odniósł się w ogóle to tej kwestii. W tej sytuacji organ powinien był ustalić i wskazać w uzasadnieniu jakie roboty budowlane wykonał skarżący niezgodnie z zatwierdzonym i zmienionym w 2003r. projektem i które z tych robót mają charakter istotnych odstępstw od tego projektu. W okolicznościach niniejszej sprawy ogólnie sformułowany nakaz wykonania przez inwestora "projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych", bez dokładnego ustalenia jakie roboty zostały wykonane z odstępstwem od zatwierdzonego projektu, należy więc uznać za nieusprawiedliwiony. Skoro bowiem organ nie ustalił, co zostało wykonane przez inwestora samowolnie, to organ ten następnie nie będzie mógł ocenić czy przedłożony w wykonaniu nakazu projekt zamienny jest zupełny, a więc czy obejmuje wszystkie odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Brak ustaleń w tym zakresie może doprowadzić do nieuzasadnionego przyjęcia przez organ, że przedłożony projekt jest wadliwy, a następnie do nieuzasadnionego podjęcia dalszych czynności przez organ przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Badając sprawę ponownie, organ odwoławczy wyjaśni dokładnie stan faktyczny, uwzględniając powyższe wskazania Sądu, a następnie wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.