II SA/Lu 434/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]kwietnia 2007 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W.K., utrzymało w mocy decyzję wydaną z up. Wójta Gminy przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] dotyczącą odmowy przyznania zasiłku rodzinnego dla M.K. na okres od 1 września 2006 r. do 31 stycznia 2007 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że W.K. w dniu 28 września 2006 r. (data nadania) złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wniosek o przyznanie córce M.K. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W związku ze złożonym wnioskiem, który zawierał braki formalne wnioskodawczyni pismem z dnia 4 października 2006 r. została wezwana przez organ do uzupełnienia braków wniosku w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dniu 23 października 2006 r. strona odmówiła przyjęcia w/w wezwania organu. Następnie w dniu 28 lutego 2007 r. W.K. złożyła ponownie wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, tym razem już właściwie wypełniony. W związku z ponownym wnioskiem organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2007 r. przyznał stronie przedmiotowy zasiłek rodzinny od dnia 1 lutego 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r., oraz jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Jednocześnie drugą decyzją z dnia 9 marca 2007 r. organ odmówił przyznania zasiłku rodzinnego od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 stycznia 2007 r. Od powyższej decyzji organu I instancji odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 stycznia 2007 r. odwołała się W.K. podnosząc, że wniosek przesłała do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w dniu 28 września 2006 r. w związku z czym organ powinien przyznać zasiłek rodzinny od dnia 1 września 2006 r. Ponadto podniosła, że nie mogła być wezwana do uzupełnienia wniosku pismem z dnia 1 października 2006 r. (co wynika z zaskarżonej decyzji), gdyż dniem tym była niedziela. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione, ponieważ analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji nie budzi zastrzeżeń. Przywołując treść art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2006 r. o świadczeniach rodzinnych organ II instancji stwierdził, że prawo do zasiłku rodzinnego ustala organ właściwy począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, do końca okresu zasiłkowego. W przypadku wystąpienia braków wniosku organ wzywa - w oparciu o § 12 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne – do uzupełnienia braków wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W związku z tym, że pierwszy wniosek strony zawierał braki, została ona wezwana do jego uzupełnienia, czego nie uczyniła. W ocenie organu strona z niezrozumiałych powodów nie odebrała przesyłki i nie uczyniła zadość wezwaniu, co skutkowało wydaniem decyzji negatywnej. Dopiero drugi wniosek, który wpłynął w dniu 28 lutego 2007 r. spełniał wymagania formalne, w związku z czym organ przyznał zasiłek rodzinny od pierwszego dnia miesiąca w którym wpłynął kompletny wniosek oraz jednorazowy dodatek do zasiłku. W ocenie Kolegium winę za przyznanie zasiłku rodzinnego od dnia 1 lutego 2007 r., a nie od 1 września 2006 r. ponosi wyłącznie strona, która nie wykazała zainteresowania w zakresie prowadzonego postępowania i nie uzupełniła braków pierwszego wniosku. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożyła W.K. . W skardze pozbawionej konkretnych zarzutów podniosła, że w dniu 10 kwietnia 2007 r. listem poleconym o nr [...] przesłała do Kolegium pismo wraz z załącznikami w związku z pismem Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 3 kwietnia 2007 r., o czym w zaskarżonej decyzji Kolegium nie pisze w związku z czym zaskarża tę decyzję. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji uznając, że kompletny wniosek wraz z wymaganymi dokumentami niezbędnymi do przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku wpłynął do organu dopiero w dniu 28 lutego 2007 r. Mimo wezwania organu pierwszej instancji do uzupełnienia pierwszego wniosku skarżąca go nie uzupełniła w związku z czym wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga W.K. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja z dnia [...]kwietnia 2007 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia[...] marca 2007 r. odmawiająca przyznania zasiłku rodzinnego dla M.K. na okres od 1 września 2006 r. do 31 stycznia 2007 r. nie naruszają prawa materialnego – tj. przepisów wskazanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Zasady przyznawania zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłku określa w/w ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) zwana w dalszej części w skrócie "ustawą". Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy świadczeniami rodzinnymi są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. W myśl zaś art. 4 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka i przysługuje: rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka oraz osobie uczącej się. Zasady ustalania okresu na jaki organ przyznaje świadczenia rodzinne, (od kiedy do kiedy) zawiera art. 24 ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści przedstawionego przepisu należy wyprowadzić dwie różne normy prawne. Jedna z nich obliguje organ do ustalenia oznaczonej daty początkowej okresu zasiłkowego, druga natomiast do określenia jego daty końcowej. W zasadzie nie budzi wątpliwości (również w przedmiotowej sprawie) sposób określenia końcowej daty okresu zasiłkowego, skoro przepis art. 3 pkt 10 ustawy jako datę tę wskazuje 31 sierpnia roku kalendarzowego przypadającego po roku rozpoczynającym okres zasiłkowy. Początek zaś ustalenia okresu zasiłkowego w zasadniczej części uzależniony jest od działania strony ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Zwrot użyty przez ustawodawcę, iż "prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami" ma na celu zmobilizowanie wnioskodawców do przedstawienia organowi kompletu dokumentacji pozwalającej na prawidłowe rozstrzygnięcie i załatwienie wniosku. A zatem ustawa dopuszcza swobodę w składaniu wniosku, przenosząc skutki jego późniejszego złożenia na stronę składającą wniosek. W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca ubiegający się o przyznanie świadczenia o charakterze pomocowym jakim jest świadczenie rodzinne, składa jedynie w części wypełniony wniosek lub część wymaganej dokumentacji - na skutek wyłącznie własnego zaniedbania lub braku dostatecznej wiedzy - wzywany jest do uzupełnienia dostrzeżonych braków z jednoczesnym zaznaczeniem terminu wykonania wezwania oraz pouczeniem o skutkach jego niewypełnienia. Wniosek poprawiony lub uzupełniony we wskazanym terminie wywołuje skutki od dnia jego wniesienia. Instytucja wezwania do uzupełnienia lub poprawienia wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego ma za cel łagodzenie lub zupełne wyłączenie negatywnych skutków wywołanych działaniem strony i jej nieznajomością prawa. Wniosek, aby był skuteczny i wywołał określone skutki prawne musi być złożony w określonej formie (jeśli taka obowiązuje) z dokładnym wskazaniem istotnych dla sprawy informacji. Bezsporne w sprawie jest, iż skarżąca w dniu 28 września 2006 r. (nr listu [...]) złożyła na stosownym druku wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego. Nie budzi również wątpliwości, czego także nie kwestionuje skarżąca, że złożony wniosek zawierał braki formalne polegające na niewypełnieniu poszczególnych części wniosku. Ustawodawca ustalając wzór zmierzał do tego, aby organ dzięki niemu miał pełną orientację w sytuacji wnioskodawcy uprawniającej do uzyskania prawa do otrzymania zasiłku rodzinnego oraz dodatków. A zatem w sytuacji wystąpienia braków wniosku organ zasadnie wezwał skarżącą do ich uzupełnienia z zaznaczeniem terminu i rygoru niewykonania wezwania. W tym miejscu należy skarżącej wskazać, iż w przypadku gdy podanie (wniosek) nie czyni zadość zarówno ogólnym (brak podpisu), jak i innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, organ nie może przystąpić do jego rozpatrywania, bowiem nie dysponuje kompletnym podaniem (wnioskiem). Postępowanie więc się nie toczy. Ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz jego wypłata nie jest dopuszczalna bez wniosku złożonego przez uprawniony podmiot, zawierającego informacje podane w ustawie oraz zaopatrzonego w dokumenty, o których mowa w tej ustawie. Obowiązek sporządzenia wniosku zgodnie z wymogami ustawy oraz obowiązek zgromadzenia i załączenia dokumentów wymaganych przez ustawę spoczywa na osobie uprawnionej do jego złożenia. Oczywiście, w razie jakichkolwiek wątpliwości, organ administracji publicznej realizujący zadania w zakresie świadczeń, jest zobowiązany do udzielenia wyczerpujących informacji osobie uprawnionej do złożenia wniosku. Jednakże, jak wynika z akt sprawy skarżąca nie zwracała się do organu ani o udzielenie stosownych informacji, ani o wytłumaczenie istoty wezwania. Należy również wskazać, iż organ właściwie za podstawę wezwania uznał § 12 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), do którego odsyła art. 23 ust. 5 omawianej ustawy. Należy mieć na uwadze, że do sprawnej realizacji świadczeń rodzinnych potrzebna jest konieczność zapewnienia stosownej dokumentacji, a rozpoznanie wniosku zgodnie z prawdą materialną wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy polegającej na uzupełnianiu braków wniosku lub złożeniu dodatkowych dokumentów. W ocenie Sądu na dezaprobatę zasługuje działanie skarżącej, która najpierw składa wniosek w celu otrzymania świadczeń rodzinnych, a następnie z niewiadomych względów nie współpracuje z organem nie czyniąc zadość wezwaniu, którego treści nawet nie zna, gdyż odmawia jego przyjęcia. Nieracjonalne jest przerzucanie odpowiedzialności na organ w sytuacji, gdy wynik postępowania zależy w głównej mierze od woli i działania strony. Powracając do zarzutów skargi należy uznać je za bezzasadne i pozbawione podstaw prawnych. Fakt nie zawarcia w decyzji Kolegium informacji odnośnie pisma jakie skarżąca złożyła w odpowiedzi na pismo Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej informujące o przekazaniu odwołania do organu wyższego stopnia wraz z aktami sprawy nie ma żadnego znaczenia i wpływu na wynik sprawy. Zarówno pismo przewodnie, jak i dołączone do niego załączniki nie wskazują na żadne nowe okoliczności nie znane wcześniej organom i w dużej części stanowią jedynie powielenie dokumentów znajdujących się już w aktach sprawy. Ponadto nie może stanowić o niezgodności decyzji z prawem błędne podanie w decyzji organu I instancji daty pisma wzywającego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Z akt sprawy wynika, że pismo oznaczone jest datą 4 październik 2006 r., a fakt, że w decyzji przywołane jest z datą 1 października 2006 r. (niedziela) nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy i stanowi wyłącznie o zaistnieniu omyłki pisarskiej przy maszynowym sporządzaniu decyzji. Należy wskazać, że zaskarżona decyzja w pełni odpowiada wymogom kodeksu postępowania administracyjnego zawartym w art. 107 § 1 i 3 tego kodeksu, odnośnie właściwego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. Ubocznie należy wskazać, iż w ocenie Sądu organy dopuściły się naruszenia prawa, które jednak ze względu na swą jedynie proceduralną wagę nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodnie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w przypadku złożenia wadliwie wypełnionego wniosku podmiot realizujący wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia rodzinne do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W ocenie Sądu powołanie się przez organ na treść § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Przyjęcie, że braki co do wymagań formalnych nie zostały usunięte, powoduje pozostawienie żądania bez rozpoznania - bezskuteczność podania, co oznacza, że nie wywołuje ono skutku prawnego wszczęcia postępowania, zatem postępowanie w jego przedmiocie nie powinno być prowadzone. W sytuacji gdy organ stwierdzi, że wniosek zawiera wadę, która nie została usunięta przez wnoszącego podanie, nie powinien rozpatrywać wniosku i wydawać decyzji kończącej postępowanie w danej instancji, lecz powinien taki wniosek pozostawić bez rozpoznania, nie badając stanu faktycznego i prawnego sprawy. Jednakże, merytoryczne ustosunkowanie się organu do wniosku skarżącej przez rozpatrzenie sprawy, wydanie decyzji i sporządzenie uzasadnienia stanowiącego integralną jej część, przy wykorzystaniu obowiązujących przepisów, należy uznać za nieistotne naruszenie prawa, nie mające wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku