II SA/Lu 434/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi G. i T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...]. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. i T. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 7 marca 2008 r. zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego ze zjazdem, na terenie działki nr ewid. [...], przy ul. D. [...] w L. – do czasu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. W uzasadnieniu postanowienie Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 7 marca 2008 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej w postanowieniu inwestycji do czasu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru, wskazując, iż w świetle zapisów nieobowiązującego już, dla tego terenu, planu miejscowego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. działka, na której ma być realizowana inwestycja, była i jest przeznaczona pod urządzenie drogi głównej. Uchwała w sprawie studium nie zawiera wprawdzie pojęcia "obszarów przestrzeni publicznej" w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz teren, na którym leży działka objęta wnioskiem inwestorów, ze względu na jego charakter należy uznać za obszar przestrzeni publicznej. Oznacza to zdaniem Prezydenta, że obszar ten wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a postępowanie administracyjne w tej sprawie należy zawiesić do czasu uchwalenia nowego planu miejscowego. Kolegium wskazało, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla tej części miasta L. zostało uchwalone w 2000 r., gdy nie obowiązywała jeszcze ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani wprowadzona przez tę ustawę terminologia i nazewnictwo. Dlatego, choć studium nie posługuje się pojęciem "obszarów przestrzeni publicznej", to szeroki zakres tego pojęcia pozwala na objęcie nim także niezbędnych dla funkcjonowania miasta arterii komunikacyjnych i to niezależnie od tego, czy w sporządzonym studium występuje takie określenie. W związku z tym prawidłowo, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji zawiesił postępowanie administracyjne w tej sprawie na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyli G. i T. K., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 i 7 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż działka objęta ich wnioskiem wymaga sporządzenia planu miejscowego, art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez naruszenie zasad postępowania zawartych w tych przepisach, oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne uznanie, że działka objęta niniejszym postępowaniem stanowi "obszar przestrzeni publicznej", co obliguje organy administracji do zawieszenia postępowania w tej sprawie do czasu uchwalenia planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Nie ulega wątpliwości, że nieruchomość skarżących, położona w L. przy ul. D. [...], oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...] znajduje się na obszarze, dla którego do chwili obecnej nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 ustawy). Decyzja taka ustala sposób zagospodarowania terenu i przesądza o dopuszczalności danej inwestycji na określonym obszarze. Zastępuje ona niejako ustalenia planu, który stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W myśl jednak przepisu art. 62 ust. 2 ustawy, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W takiej sytuacji nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. Organy obu instancji uznały, że przepis ten ma w sprawie niniejszej zastosowanie, bowiem działka inwestorów położona jest na terenie objętym obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego. Uzasadniając obowiązek sporządzenia planu organ pierwszej instancji odwołał się do poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 13 kwietnia 2000 r., podkreślając, że teren, na którym położona jest działka inwestorów, przewidziany był i jest pod urządzenie drogi głównej. W ocenie organów tereny przeznaczone pod arterie komunikacyjne stanowią obszar przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy, dla którego to obszaru sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że studium z 2000 r. nie zawiera pojęcia przestrzeni publicznej, ponieważ uchwalone zostało przed wejściem w życie ustawy, szeroki zakres tego pojęcia pozwala jednak na objęcie nim także arterii komunikacyjnych, niezależnie od tego, czy pojęcie to występuje w studium. Ze stanowiskiem organów nie można się zgodzić. Błędne jest ustalenie, że dla obszaru, na którym położna jest działka nr [...] przy ul. D. [...] istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołany przepis art. 62 ust. 2 ustawy stanowi: "jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu". Rozważenia wymaga zatem, kiedy - w świetle przepisów ustawy - istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Ustawa nie zawiera katalogu przypadków, w których sporządzenie i uchwalenie planu jest obowiązkowe. Zgodnie z przepisem art. 14 ust. 7 ustawy, plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Ustawa odsyła zatem w tym zakresie do przepisów odrębnych. Jednocześnie jednak przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy wprowadza obowiązek uchwalenia planu również dla obszarów przestrzeni publicznej. Przepis ten stanowi: "W studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej". Obowiązek uchwalenia planu dla obszarów przestrzeni publicznej nie wynika zatem z przepisów odrębnych, lecz z przepisów ustawy. W komentarzu do ustawy pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego wskazano, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy stawia na równi obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów, dla których konieczność ta wynika "przepisów odrębnych", z obowiązkiem uchwalenia planu dla obszarów przestrzeni publicznej. W ten sposób w przepisie tym uwzględniono dwa źródła tego obowiązku: przepisy odrębne oraz – bezpośrednio – ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 103-104). Pojęcie "przestrzeni publicznej" zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 6 ustawy. Przepis ten stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "obszarze przestrzeni publicznej", należy przez to rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Definicja ta nastręczać może trudności interpretacyjne. Nie sposób bowiem precyzyjnie określić jej treści normatywnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że o zakwalifikowaniu danego obszaru jako obszaru przestrzeni publicznej przesądza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W konsekwencji, obowiązek sporządzenia planu, o którym mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, dotyczyć może tylko tych obszarów, które w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określone zostały jako obszary przestrzeni publicznej. Uznawanie określonych obszarów za obszary przestrzeni publicznej nie zostało zatem pozostawione swobodnemu uznaniu organów administracji publicznej, rozstrzygającym w drodze decyzji sprawy o ustalenie warunków zabudowy, lecz zastrzeżone do kompetencji rady gminy, która zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy uchwala studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie jest zatem uzasadnione stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że brak określenia w studium obszarów przestrzeni publicznej nie stanowi przeszkody do uznania określonego obszaru za obszar przestrzeni publicznej przez organ rozpoznający sprawę o ustalenie warunków zabudowy. Jest poza sporem, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., uchwalone uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia 13 kwietnia 2000 r. nie określa terenu, na którym położona jest działka inwestorów, jako obszaru przestrzeni publicznej. Brak było zatem podstaw do uznania, że terenu tego dotyczy obowiązek sporządzenia planu miejscowego, uzasadniający zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy. Ubocznie zauważyć należy, że definicja obszarów przestrzeni publicznej nie pozwala na zaliczanie do nich wszystkich arterii komunikacyjnych, jak sugeruje Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nawet jeśli byłyby one niezbędne dla funkcjonowania miasta. Przyjęcie, że drogi czy ulice w mieście stanowią obszar przestrzeni publicznej, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego oznaczałoby w istocie obowiązek sporządzania planu dla sieci połączeń drogowych w mieście, co kłóci się z ustawową definicją obszaru przestrzeni publicznej. Zawieszenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji nastąpiło zatem z naruszeniem przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 62 ust. 2 ustawy. Zaskarżone postanowienie, utrzymujące w mocy wadliwe postanowienie organu pierwszej instancji narusza w tej sytuacji art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Brak było bowiem podstaw do utrzymania postanowienia organu pierwszej instancji w mocy. Stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziły bowiem do utrzymania w mocy postanowienia wydanego z naruszeniem prawa. Zaskarżone postanowienie, wydane z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania oraz przepisów ustawy, podlega więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także postanowienie organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów ustawy i postępowania przez organ pierwszej instancji. Uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Uchylenie postanowień organów obu instancji rodzi obowiązek ponownego rozpoznania sprawy przez organy administracji z uwzględnieniem wszystkich wskazanych wyżej uwag. Organy zwrócą zwłaszcza uwagę na fakt, iż obowiązek sporządzenia planu miejscowego musi wynikać wyraźnie wprost z ustawy lub z przepisów odrębnych. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji ocenią zatem całokształt zgromadzonego w sprawie materiał dowodowy zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mając na uwadze dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 62 ust. 2 ustawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 ustawy.