II SA/Lu 436/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] odmawiającej wydania decyzji nakazującej wykonanie otwartych rowów odwadniających drogę gminną Nr [...] w miejscowości T. ul. P. będącej w budowie – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że budowa drogi gminnej Nr [...] w miejscowości T. ul. P., realizowana jest na podstawie decyzji Starosty z dnia [...], Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę omawianej drogi gminnej. Budowa drogi nie jest zakończona. Wykonano podbudowę bitumiczną na gruncie stabilizowanym cementem. Nie wykonano warstwy wiążącej, warstwy ścieralnej, rowów odwadniających, przepustów pod zjazdami. Przedstawiciel Inwestora – Gminy M. P. oświadczył, że pozostałe do wykonania elementy drogi zostaną zrealizowane w miarę posiadanych środków finansowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że droga jest w trakcie budowy prowadzonej na podstawie pozostającego w obiegu prawnym pozwolenia na budowę, że wykonane roboty nie odbiegają w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, jak również nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, w związku z czym, nie znajdując przesłanek z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie miał też podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, stosownie do treści którego, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że PINB nie mając podstaw do ingerencji w harmonogram prowadzonych robót budowlanych przy będącej w budowie drodze, zasadnie odmówił nakazania wykonania otwartych rowów odwadniających. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie J. B. wniósł o "unieważnienie postanowienia WINB i nakazanie przeprowadzenia wnikliwego sprawdzenia budowlanych dróg na terenie gminy i usunięcie wad, na jakie mieszkańcy gminy są narażeni". Skarżący wskazał, że w trakcie budowy drogi zostały zniszczone (zasypane) rowy melioracyjne i od tego czasu woda opadowa bądź pochodząca z roztopów zimowych nie ma gdzie odpływać w sposób naturalny i zalega na jego polach niszcząc mu zbiory. Podobnie dzieje się z zabudowaniami skarżącego, które stoją w wodzie. Ściany w budynkach gospodarskich pękają, wszędzie czuć wilgoć i stęchliznę. Mimo, że droga jest – jak twierdzi organ – w budowie, to brak jest na niej jakichkolwiek znaków informujących o tym, że jest to budowa. Droga jest przy tym cały czas w użytkowaniu, chociaż oficjalnie nie została zgłoszona do odbioru technicznego i dopuszczona do ruchu. Tak "rozgrzebanych" inwestycji przy budowie dróg gminnych jest wiele także w innych miejscowościach. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, ale z przyczyn innych niż te, które zostały w niej podniesione. Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), stosownie do którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] dotyczącą odmowy wydania decyzji nakazującej wykonania otwartych rowów odwadniających drogę gminną w miejscowości T. ul. P., będącą w budowie. W omawianej sprawie uszło jednak uwadze organu odwoławczego, że decyzja organu pierwszej instancji nie wskazuje adresata. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W przepisie tym wskazane zostały składniki decyzji, które służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego, jak też procesowego. Jednak nie wszystkie mają takie samo znaczenie. Do istotnych elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu - strony postępowania, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169, postanowienie NSA z dnia 27 lipca 1999 r., I SA 1509/98, LEX nr 48728, wyrok WSA w Opolu z dnia 24 czerwca 2008 r., II SA/Op 164/08, LEX nr 504769). Oznaczenie strony powinno zostać zawarte w decyzji w sposób zupełny tzn. w stosunku do osób fizycznych z podaniem imienia i nazwiska, miejsca zamieszkania lub pobytu, natomiast przy osobach prawnych, organizacjach społecznych lub jednostkach organizacyjnych niemających osobowości prawnej - ze wskazaniem pełnej nazwy, siedziby, miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. Oznaczenie strony jest niezwykle ważnym elementem decyzji, kreuje on bowiem podmiot jej praw i obowiązków. O tym, jak istotne jest prawidłowe oznaczenie adresata decyzji świadczy chociażby to, iż skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie, decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera oznaczenia stron postępowania i nie wskazuje adresata, którego dotyczy osnowa decyzji. Brak oznaczenia podmiotu, na który nałożono (lub nie) określony obowiązek może uniemożliwić wykonanie decyzji. Wprawdzie nazwisko J. B. i Gmina M. P. zostały wymienione w tzw. rozdzielniku, to jest informacji, kto otrzymuje decyzję, to jednak również ta informacja nie określa J. B. jako stronę - wnioskodawcę którego żądanie zostało rozpatrzone, ani Gminy jako adresata decyzji. Zarządzenie o doręczeniu decyzji zawiera informację o tym komu organ zamierza decyzję doręczyć i nie można z niej wyciągać dalej idących wniosków w przedmiocie tego, kto jest wnioskodawcą, adresatem decyzji, czyli osobą, na którą nałożono obowiązek (lub zwolniono z niego). Za taką oceną przemawia nie tylko treść zarządzenia, która sprowadza się do polecenia wysłania decyzji, ale również miejsce usytuowania tej informacji. Wskazanie adresata decyzji będące jednym z czterech głównych składników decyzji nie może być określone jako dopisek umieszczony po pouczeniach o środkach zaskarżenia, lecz musi być wymienione w sposób jasny i precyzyjny w osnowie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r. sygn. II GSK 64/08, LEX nr 467116). Brak oznaczenia w decyzji organu I instancji stron postępowania, w sposób rażący narusza art. 107 § 1 kpa określający istotne elementy decyzji administracyjnej, co sprawia, że jest ona dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z kolei decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję nieważną, rażąco narusza przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa i przez to sama jest nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji czyni zbędną merytoryczną ocenę zarzutów zawartych we wniesionej skardze. W następstwie niniejszego wyroku sprawa będzie rozpoznawana ponownie w postępowaniu przed organami administracji publicznej i ocena Sądu w innych kwestiach mogłaby z góry przesądzać treść rozstrzygnięcia administracyjnego, co prowadziłoby do zmiany funkcji pełnionych przez administrację i sądownictwo administracyjne. W takiej sytuacji orzeczenie sądu zastępowałoby decyzję organu administracji (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. 2 LexisNexis 2006 r., s. 312). Z przytoczonych względów i na podstawi art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, przy czym z mocy art. 135 p.p.s.a. rozstrzygnięciem swoim Sąd objął także decyzję organu I instancji, gdyż jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy.