II SA/Lu 436/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej I. oddala skargę; II. przyznaje adwokat A. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia .... Samorządowe Kolegium Odwoławcze .. uchyliło decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej ... z dnia ....i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wskazaną decyzją organ I instancji odmówił przyznania Z. W.: 1) świadczenia pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na wniosek z dnia 20 sierpnia 2012r.; 2) świadczenia pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na wniosek z dnia 22 grudnia 2012r. (pkt 2) na zakup żywności; 3) specjalnego zasiłku celowego na zakup wyżywienia dla psa i kota na wniosek z dnia 26 marca 2013r. 4) specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, lodówki, bojlera, opłacenie energii elektrycznej na wniosek z dnia 21 czerwca 2013r.; 5) zasiłku celowego na opłacenie pomocy do ścięcia trawy i sprzątnięcia pasa przydrożnego na wniosek z dnia 22 lipca 2013r.; 6) usług opiekuńczych i świadczenia pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na zakup żywności, zasiłku celowego z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, specjalnego zasiłku celowego i zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego lub pomocy rzeczowej na podstawie art. 41 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia w formie pieniężnej w celu ekonomicznego usamodzielnienia na podstawie art. 43 ustawy o pomocy społecznej, zasiłku stałego na podstawie art. 37 ustawy o pomocy społecznej, zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ustawy o pomocy społecznej na wniosek z dnia 25 lipca 2013r.; 7) usług opiekuńczych, opłacenia pomocy osoby sprawującej opiekę, opłacenia energii elektrycznej, zakupu lodówki i bojlera, zakupu żywności, świadczenia pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na wniosek z dnia 20 sierpnia 2013r.; 8) świadczenia na zakup żywności dla psa i kotów na wniosek z dnia 21 sierpnia 2013r.; 9) usług opiekuńczych na wniosek z dnia 4 września 2013r.; 10) usług opiekuńczych i świadczenia pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na wniosek z dnia 6 listopada 2013r.; 11) specjalnego zasiłku celowego na zakup opału do kuchni i opłacenia energii elektrycznej na wniosek z dnia 8 listopada 2013r.; 12) usług opiekuńczych, specjalnego zasiłku celowego na zakup opału do kuchni kaflowej na wniosek z dnia 14 listopada 2013r.; 13) usług opiekuńczych i świadczenia pieniężnego z rządowego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na wniosek z dnia 17 grudnia 2013r.; Organ I instancji wskazał, że przyczyną wydania decyzji odmownej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej był brak współdziałania wnioskodawcy z organem poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W uzasadnieniu organ przedstawił obszernie przebieg postępowania. Wskazał, że pismami z dnia 7 listopada 2013r. wnioskodawca oraz jego żona T. W. zostali powiadomieni o wywiadzie środowiskowym wyznaczonym na 14 listopada 2013r., jednak w wyznaczonym dniu nikt nie otworzył drzwi. W związku z tym pismem z dnia 18 listopada 2013r. organ wezwał wnioskodawcę do dostarczenia w 7-dniowym terminie niezbędnych dokumentów, jednak wezwanie nie zostało wykonane. W dniu 28 listopada 2013r. ponownie usiłowano przeprowadzić wywiad środowiskowy (o którym powiadomiono jedynie żonę wnioskodawcy), jednak nikt nie otworzył drzwi. Pismami z dnia 2 grudnia 2013r. organ ponownie powiadomił wnioskodawcę i jego żonę o zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 12 grudnia 2013r. Pismem z dnia 5 grudnia 2013r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 7 stycznia 2014r. W dniu 12 grudnia 2013r. usiłowano przeprowadzić wywiad, jednak nikt nie otworzył drzwi. Pismem z dnia 19 grudnia 2013r. organ wezwał wnioskodawcę do dostarczenia niezbędnych do rozpoznania sprawy dokumentów, jednak wezwania nie wykonano. Pismem z dnia 19 grudnia 2013r. organ ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy do 19 stycznia 2014r. i jednocześnie ponownie zawiadomił wnioskodawcę o jego żonę o terminie kolejnego wywiadu w dniu 27 grudnia 2013r., którego jednak nie udało się przeprowadzić, bowiem nikt nie otworzył drzwi. Pismami z dnia 7 i 13 stycznia 2014r. organ po raz kolejny wezwał wnioskodawcę do przedłożenia niezbędnej dokumentacji, czego wnioskodawca nie wykonał. Pismem z dnia 15 stycznia 2014r. organ przedłużył termin załatwienia spraw do 31 stycznia 2014r. W toku postępowania organ wydał postanowienia o odmowie wyłączenia pracowników od udziału w postępowaniu: - z dnia 8 listopada 2013r. na wniosek Z. W. z dnia 6 listopada 2013r. - z dnia 27 listopada 2013r. na wniosek z dnia 14 listopada 2013r.; - z dnia 23 grudnia 2013r.na wniosek z dnia 8 grudnia 2013r,; - z dnia 7 stycznia 2014r. na wniosek z dnia 17 grudnia 2013r.; - z dnia 13 stycznia 2014r. na wniosek z dnia 8 grudnia 2013r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... uchyliło decyzję organu I instancji uwzględniając zarzuty Z. W., że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone bez wcześniejszego prawidłowego rozpoznania wniosków o wyłączenie pracowników socjalnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium stwierdziło, że postanowienie z dnia 23 grudnia 2013r. o odmowie wyłączenia jest wadliwe formalnie, ponieważ w jego sentencji wskazano, że zostało wydane w sprawie z wniosku z dnia 8 grudnia 2013r., a takiego wniosku o przyznanie świadczenia w aktach sprawy nie ma. Wniosek z dnia 8 grudnia 2013.r to wniosek o wyłączenie pracowników socjalnych. To samo dotyczy postanowień: z dnia 7 stycznia 2014r. (z którego wynika, że zostało ono wydane w sprawie z wniosku z dnia 17 grudnia 2013r. - faktyczna data 12 grudnia 2013r., który dotyczy wyłączenia pracowników socjalnych, a nie przyznania świadczenia) oraz postanowienia z dnia 13 stycznia 2014r. Poza tym postanowienie z dnia 23 grudnia 2013r. zostało wydane już po tym, jak pracownicy ci usiłowali w dniu 12 grudnia 2013r. przeprowadzić wywiad środowiskowy. Dotyczy to również postanowień z dnia 7 i 13 stycznia 2014r., wydanych po próbie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 27 grudnia 2013r.. W konsekwencji Kolegium uznało, że bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracowników socjalnych nie mogli oni podejmować żadnych czynności w sprawie, dlatego postępowanie jest wadliwe, a organ przedwcześnie wydał decyzję na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. W. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego. Podniósł, że odmawia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z powodu "zagrożeń", jakie stwarzają pracownice socjalne " W., L. i Ś.". Zarzucił, że Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę, przeprowadzając we własnym zakresie postępowanie wyjaśniające i wydając decyzje dotyczące poszczególnych wniosków. Zakwestionował również kompetencje członków tego organu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego .. był art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten ma zastosowanie również w sytuacji naruszenia przepisów postępowania, których na etapie postępowania odwoławczego nie da się usunąć. Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Jak bowiem prawidłowo ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w .., organ I instancji wydał decyzję przed rozpoznaniem wniosków skarżącego o wyłączenie pracownic socjalnych od udziału w postępowaniu, a jak wynika z akt sprawy, pracownice te brały udział w postępowaniu. Słusznie Kolegium stwierdziło, że w każdym przypadku zgłoszenia wniosku o wyłączenie pracownika organu na podstawie art. 24 kpa powinno być załatwione formalnie postanowieniem. Brak takiego orzeczenia stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania – art. 6, 7 i 8 kpa. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z udziałem osób, objętych wnioskiem o wyłączenie, przed rozpoznaniem tego wniosku, stanowi rażące naruszenie postępowania, a zatem stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Kolegium uchylająca decyzję organu I instancji z tego powodu jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy Z. W. wielokrotnie składał wnioski o wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownic socjalnych tj. w dniach 6 i 11 listopada 2013r. oraz 8 i 17 grudnia 2013r. Organ wydał pięć postanowień odmownych – w dniach 8 i 27 listopada 2013r., 23 grudnia 2013r. oraz 7 i 13 grudnia 2014r. W międzyczasie organ kilkakrotnie usiłował przeprowadzić wywiad środowiskowy w dniach 14 i 28 listopada 2013r. oraz 12 i 27 grudnia 2013r. Należy zauważyć, że decyzja organu I instancji dotyczy wielu wniosków skarżącego o różne świadczenia. O ile – wbrew zarzutom skargi – wydanie jednej decyzji w sprawie kilku wniosków było dopuszczalne – o tyle poprzedzające ją postępowanie wyjaśniające powinno dotyczyć wszystkich wniosków, a z akt sprawy powinno jednoznacznie wynikać, że wszystkie czynności organu dotyczą wniosków objętych tą decyzją. Tymczasem sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie w zakresie postanowień organu I instancji w przedmiocie wniosków skarżącego o wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownic socjalnych organu. Postanowienie z dnia 13 stycznia 2014r. dotyczy bowiem wyłącznie wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia z dnia 20 sierpnia 2012r. Postanowienie z dnia 7 stycznia 2014r. w ogóle nie określa, w jakim postępowaniu zostało wydane. Postanowienie z dnia 23 grudnia 2013r. wskazuje wprawdzie w uzasadnieniu na wnioski o przyznanie świadczeń z dnia: 22 grudnia 2012r., 26 marca 2013r., 21 czerwca 2013r., 22 i 25 lipca 2013r., 20 i 21 sierpnia 2012r., 4 września 2013r., 6, 8 i 14 listopada 2013r., ale zamiast 17 grudnia 2013r. (jak określa w decyzji), wskazuje 3 grudnia 2013r., zaś w sentencji wskazuje na "postępowanie prowadzone z wniosków z dnia 8 grudnia 2013r.", co stanowi rozbieżność pomiędzy sentencją a uzasadnieniem i budzi wątpliwości co do tego, w jakim faktycznie postępowaniu postanowienie w przedmiocie wyłączenia pracownic socjalnych zostało wydane. Z kolei postanowienie z dnia 27 listopada 2013r. dotyczyło tylko wniosku o przyznanie świadczenia z dnia 14 listopada 2013r., a postanowienie z dnia 8 listopada 2013r. tylko wniosku z dnia 6 listopada 2013r. Oznacza to, że czynności wywiadu środowiskowego w dniach 14 i 28 listopada 2013r. oraz 12 grudnia 2012r. były podejmowane wyłącznie w postępowaniu dotyczącym wniosków o przyznanie świadczeń z dnia 6 i 14 listopada 2013r. Z kolei czynności wywiadu środowiskowego w dniu 27 grudnia 2013r. zostały przeprowadzone wprawdzie już po wydaniu postanowienia z dnia 23 grudnia 2013r. o odmowie wyłączenia pracowników, ale – jak wyżej wskazano - to postanowienie zostało sformułowane wadliwie, w sposób budzący wątpliwości co do tego, w jakim postępowaniu (z jakich wniosków) zostało ono wydane. Natomiast kolejne postanowienia z dnia 7 i 13 stycznia 2014r. (niezależnie od wyżej wskazanych wadliwości) zostały wydane już po dniu 27 grudnia 2013r. Z powyższego wynika, że organ podejmował czynności wywiadu środowiskowego w jednym postępowaniu prowadzonym w stosunku do wielu wniosków skarżącego o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, bez właściwego rozpoznania wniosków o wyłączenie w tym postępowaniu, a więc dotyczącym wszystkich wniosków o przyznanie świadczeń, pracowników socjalnych. Prowadząc jedno postępowanie organ miał natomiast obowiązek podejmować jednorodne czynności procesowe w stosunku do wszystkich tych wniosków. Jeśli natomiast organ podejmuje odmienne czynności w stosunku do poszczególnych wniosków, to powinien prowadzić odrębne postępowania. W konsekwencji stwierdzić należy, że wadliwe postanowienia o odmowie wyłączenia uzasadniają - wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa - kasatoryjną decyzję organu odwoławczego. Organ I instancji przeprowadził bowiem postępowanie z naruszeniem zasad postępowania, w szczególności zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 kpa) prowadząc postępowanie wyjaśniające bez uprzedniego prawidłowego odniesienia się do podnoszonych przez skarżącego wątpliwości co do bezstronności pracownic socjalnych organu. Należy podkreślić, że pracownice te brały udział w czynnościach wywiadu środowiskowego, którego nie udało się jednak przeprowadzić, gdyż skarżący nie otwierał drzwi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... prawidłowo uznało, że z uwagi na brak należytego rozpoznania wniosków o wyłączenie tych pracownic organ I instancji przedwcześnie przyjął, że skarżący nie współpracuje z organem, co uzasadniałoby wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013r., poz. 182 ze zm.). Jak bowiem podnosi skarżący, to właśnie zarzut bezstronności tych pracownic był przyczyną odmowy przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego. Udział tych osób w postępowaniu przed prawidłowym rozpatrzeniem wniosków o ich wyłączenie, naruszało zatem zasadę zaufania, o której mowa w art. 8 kpa, co uzasadniło wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji merytorycznej, bowiem wskazanej wadliwości nie mógł usunąć we własnym zakresie. Wymaga to bowiem przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, w szczególności wywiadu środowiskowego, będącego podstawowym i obligatoryjnym dowodem w postępowaniu w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie natomiast z art. 107 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza pracownik socjalny, a więc pracownik właściwego ośrodka pomocy społecznej. W konsekwencji stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję organu I instancji. Sprawa wymaga bowiem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z zachowaniem zasady zaufania obywateli, po uprzednim prawidłowym rozpatrzeniu wniosków skarżącego o wyłączenie pracownic socjalnych organu. Zarzuty skargi w istocie potwierdzają prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego – sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpatrzenia, a skarżący będzie mógł ponownie zgłaszać uwagi, włącznie z żądaniem odrębnego rozpatrzenia każdego z jego wniosków o przyznanie świadczeń. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.); o wynagrodzeniu ustanowionej z urzędu adwokat Sąd orzekł na podstawie § 18 ust.1 pkt.2 lit. d rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r., Nr 163, poz.1348 ze zm.) w zw. z art. 250 cyt. ustawy.