II SA/Lu 436/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę. Decyzją z dnia 2 lutego 2017 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po rozpatrzeniu odwołania M. B. (dalej także: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 13 grudnia 2016 r., znak: [...], nakazującą skarżącemu rozbiórkę murowanego budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 4,65 x 3,20 m, znajdującego się na działce nr ewid. [...] w [...], gmina J.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji w trakcie prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego ustalił, że na opisanej działce posadowiony jest murowany budynek gospodarczy o wymiarach 4,65 x 3,20 m i wysokości od 2,30 do 2,80 m, usytuowany ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości od 0,95 m (narożnik południowo-zachodni) do 1,05 m (narożnik północno-zachodni) od ogrodzenia z działką sąsiednią nr ewid. [...], przy czym ogrodzenie działki nie jest zlokalizowane w granicy działki. Jednocześnie stwierdzono, że najbliższy w stosunku do tego budynku gospodarczego punkt graniczny znajduje się na gruncie w odległości 9,50 m od budynku w kierunku południowym i w odległości 0,30 m w kierunku zachodnim od ogrodzenia działki. Organ mając powyższe na uwadze stwierdził, że sporny budynek gospodarczy nie jest usytuowany w granicy działki, lecz w odległości mniejszej niż 1,50 m od tej granicy. Z przeprowadzonych w trakcie oględzin pomiarów (dokonanych przez pracowników organu pierwszej instancji) w dniu 13 czerwca 2016 r. wynikało, że omawiany budynek gospodarczy jest zlokalizowany w odległości 9,95 m od drewnianego budynku gospodarczego znajdującego się na działce sąsiedniej nr ewid. [...]. Obecna podczas oględzin w dniu 13 czerwca 2016 r. M. B. – żona skarżącego (właściciela działki nr ewid. [...]), oświadczyła do protokołu z tej czynności, że sporny budynek gospodarczy został wybudowany w 1993 r. w oparciu o pozwolenie na budowę, co potwierdza zaświadczenie Urzędu Gminy J. z dnia 6 grudnia 2012 r. Następnie organ pierwszej instancji opisaną na wstępie decyzją nakazał skarżącemu rozbiórkę opisanego budynku gospodarczego, na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej również: "ustawa"). Organ wskazał, że mając na uwadze zgromadzone w sprawie dowody, nie dał wiary oświadczeniu żony skarżącego, dotyczącemu daty budowy spornego obiektu budowlanego oraz jego budowy na podstawie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, budowa tego budynku jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie ma możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, ze względu na jego usytuowanie w odległości mniejszej niż 1,50 m od granicy oraz w odległości mniejszej niż 12 m od drewnianego budynku gospodarczego znajdującego się na sąsiedniej działce, to jest z naruszeniem § 12 ust. 3 pkt 4 i § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422; dalej również: "rozporządzenie"). Organ odwoławczy utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji podzielił stanowisko w niej wyrażone, wskazując jedynie, że organ pierwszej instancji błędnie wskazał w uzasadnieniu swej decyzji art. 103 ustawy, albowiem przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ drugiej instancji uznał je za niezasadne, podkreślając, że biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, brak było podstaw do prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego. W skardze do Sądu skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucił organom naruszenie: - art. 7, 8, 9, 10 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej także: "k.p.a."), poprzez naruszenie zasad postępowania określonych w tych przepisach, w tym wskutek zaniechania przeanalizowania postępowań, jakie toczyły się przed sądem powszechnym, w skutek których doszło do zmiany przebiegu granic nieruchomości gruntowej, które to postępowania były prowadzone po 1993 r. i doprowadziły do faktycznej zmiany przebiegu granicy oraz wskutek błędnego uznania, że nieumieszczenie w dokumentacji geodezyjnej omawianego budynku powinno skutkować jego nakazem rozbiórki; - przepisów prawa, polegające na zaniechaniu ujawnienia i przeanalizowania treści decyzji pozwolenia na budowę i jej treści na potrzeby niniejszej sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że obiekt nie spełnia wymogów decyzji i przepisów prawa, - przepisów ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że do wspomnianego budynku, który został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę w 1993 r., mają zastosowanie przepisy później obowiązujące, a także poprzez stwierdzenie, że myśl przepisów ustawy obowiązujących po 1994 r. skarżący ma obowiązek rozbiórki obiektu spełniającego wszystkie wymogi techniczne przewidziane dla budowy w decyzji pozwolenie na budowę. Ponadto pełnomocnik skarżącego wniósł o wezwanie i przesłuchanie w charakterze świadków osób wymienionych w skardze. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Podkreślenia wymaga, że w przypadku, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w razie jego braku, ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, organ nadzoru budowlanego – co do zasady – ma obowiązek przeprowadzenia procedury zmierzającej do zalegalizowania takiego obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy nadzoru budowalnego prawidłowo, to jest zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a organ odwoławczy również zgodnie z art. 136 k.p.a., ustaliły i oceniły wszystkie istotne okoliczności w rozstrzyganej sprawie, co dało im podstawę do prawidłowego zastosowania w tej sprawie przepisów prawa materialnego. W szczególności organy administracji ustaliły datę wybudowania opisanego na wstępie murowanego budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 4,65 m x 3,20 m, znajdującego się na działce nr ewid. [...] w [...], gmina J.. Działka ta powstała w wyniku podziału nieruchomości – działki nr ewid. [...] w 1999 r., wpisanego do ewidencji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w L. w dniu 15 kwietnia 1999 r. (k. 74 akt administracyjnych pierwszej instancji). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 8 listopada 2012 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo uczestniczki postępowania D. F. – właścicielki działki nr ewid. [...] oraz współwłaścicielki działki nr ewid. [...] w [...] (dalej: "uczestniczka postępowania"), w którym domagała się ona zbadania legalności robót budowlanych, wykonanych samowolnie przez skarżącego, polegających na budowie opisanego budynku gospodarczego na sąsiedniej działce nr ewid. [...]. Uczestniczka postępowania wskazała jednocześnie, że samowolnej budowie tego budynku informowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. już w 2007 r. W dniu 11 grudnia 2012 r., w trakcie czynności kontrolnych na opisanej nieruchomości, przeprowadzanych przez pracowników organu pierwszej instancji, żona skarżącego okazała zaświadczenie wydane z upoważnienia Wójta Gminy J. z dnia 6 grudnia 2012 r., przez Kierownika Referatu Strategii, Inwestycji i Rozwoju Urzędu Gminy J., którego kopię dołączono do akt sprawy. Zauważyć należy, że z treści wskazanego "zaświadczenia" wynika, że "w 1993 r. była wydana decyzja pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni nieprzekraczającej 30 m2 (bez projektu), na działce nr ewid.[...] w [...] na nazwisko [...], zam. [...]" (k. 7 akt administracyjnych pierwszej instancji). Z treści tego pisma nie wynikało jednak, w oparciu o jakie źródło zostało ono wydane. W szczególności nie wynika z niego, by zostało sporządzone na podstawie informacji powziętych przez organ z urzędu na podstawie rejestrów prowadzonych przez ten organ, w tym rejestru wydanych decyzji pozwoleń na budowę. Mając na uwadze powyższe wątpliwości organ pierwszej instancji zwrócił się pismami z dnia 19 lutego 2013 r. oraz z dnia 15 kwietnia 2013 r. do Wójta Gminy J. o nadesłanie kopii decyzji o pozwoleniu na budowę, o której wspomniano w piśmie Wójta z dnia 6 grudnia 2012 r. oraz o nadesłanie zatwierdzonego tą decyzją planu zagospodarowania działki, w celu ustalenia miejsca lokalizacji spornego budynku gospodarczego. W odpowiedzi Wójt poinformował w piśmie z dnia 19 kwietnia 2013 r., że nie jest w stanie nadesłać opisanych wyżej dokumentów, albowiem "ze względu na prowadzoną archiwizację", nie posiada tych dokumentów (k. 26 akt administracyjnych pierwszej instancji). Jednocześnie pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Starosty L. o nadesłanie kopii projektu planu zagospodarowania działki nr ewid. [...], zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 10 września 1999 r. (k. 15 akt administracyjnych pierwszej instancji). Odpowiadając na to wezwanie, Starosta L. pismem z dnia 13 lutego 2013 r., znak: [...], przekazał organowi pierwszej instancji projekt zagospodarowania działki, wykonany na zaktualizowanej w dniu 6 maja 1999 r. mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiący załącznik nr [...] do decyzji Starosty L. z dnia 10 września 1999 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] w [...]. Nie jest kwestionowane, że na powyższej mapie, na działce nr ewid. [...] w [...], przy granicy z działką nr ewid. [...], nie widnieje żaden budynek gospodarczy (k. 16-17 akt administracyjnych pierwszej instancji). Z akt wynika również, że na wykonanej przez geodetę uprawnionego R. P. (numer uprawnień [...]), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 21 lipca 2003 r., geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr ewid. [...] w [...], brak jest zinwentaryzowanego budynku gospodarczego (k. 80 akt administracyjnych pierwszej instancji). Nie ulega przy tym wątpliwości, że według wypisu z kartoteki budynków Starostwa Powiatowego w L. jednokondygnacyjny budynek gospodarczy, znajdujący się na opisanej działce nr ewid. [...], wybudowany został w 2003 r. (k. 73 akt administracyjnych pierwszej instancji). Natomiast szczegółowa lokalizacja budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w [...], przy granicy z działką nr ewid. [...], została wskazana po raz pierwszy w dniu 1 czerwca 2007 r. kiedy przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego geodezyjną inwentaryzację powykonawczą kanalizacji sanitarnej, wykonaną w dniu 28 maja 2007 r. przez geodetę uprawnionego A. Z. (k. 81-83 akt administracyjnych pierwszej instancji). Mając na uwadze powyższe, zasadnie organy nadzoru budowlanego obu instancji nie dały wiary wyjaśnieniom żony skarżącego, która w trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzanych w dniu 13 czerwca 2016 r. przez pracowników organu pierwszej instancji oświadczyła, że opisany budynek został wybudowany w 1993 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, której kopia znajduje się w archiwum Gminy J., co potwierdza zaświadczenie wydane z upoważnienia Wójta tej Gminy w dniu 6 grudnia 2012 r. Zauważyć przy tym należy, że obecna wówczas uczestniczka postępowania zaprzeczyła tym wyjaśnieniom, wskazując, że omawiany budynek został wybudowany przez skarżącego w latach 2003-2004, gdy "kończona była budowa budynku mieszkalnego" (k. 70 i 70v akt administracyjnych pierwszej instancji). Podkreślenia wymaga, że podstawy do przyjęcia odmiennego stanowiska w tej kwestii nie daje zaświadczenie wydane z upoważnienia Wójta Gminy J. z dnia 6 grudnia 2012 r. Zauważyć bowiem należy, że w przesłanym do organu pierwszej instancji piśmie z dnia 30 sierpnia 2016 r. Kierownik Referatu Strategii, Inwestycji i Rozwoju Urzędu Gminy J., odnosząc się do prośby PINB w L. o przesłanie informacji na temat budowy opisanego budynku gospodarczego, wyjaśnił, że Urząd Gminy w swoich zasobach archiwalnych "posiada adnotację dotyczącą zarejestrowania w dniu 1 grudnia 1993 r. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę budynku z kategorii "pozostałe budynki", lecz nie posiada kopii pozwolenia na budowę tego obiektu. Oczywiste jest jednak, że nawet gdyby przyjąć, że pozwolenie to zostało udzielone, to nie mogło ono dotyczyć spornego budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 4,65 m x 3,20 m oraz o powierzchni zabudowy 14,88 m2, lecz innego budynku "o powierzchni zabudowy wynoszącej 30 m2" (k. 79 akt administracyjnych pierwszej instancji). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, trafnie oceniły organy, że budynek gospodarczy na działce nr ewid. [...] w [...] został wybudowany w okresie pomiędzy lipcem 2003 r. a majem 2007 r. Poza sporem jest przy tym, że skarżący nie dokonał zgłoszenia zamiaru budowy tego obiektu budowlanego, co wynika również z informacji udzielonej na podstawie danych zawartych w rejestrach archiwalnych Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego w L. (k. 91, 96 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazać trzeba, że wykonanie robót budowlanych polegających na budowie murowanego budynku gospodarczego, pomiędzy lipcem 2003 r. a majem 2007 r. wymagało uprzedniego zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do art. 49b ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W myśl zaś ustępu 2 tego artykułu, jeżeli budowa, o której mowa wyżej, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4 ustawy; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwie budowa spornego budynku jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J.. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. wynika, że działka nr ewid. [...] położona w miejscowości S., znajduje się na terenach mieszkalnictwa rolniczego, które dopuszczają zabudowę obiektami gospodarczymi i mieszkalnymi do 20% powierzchni działki. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że z uwagi na naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, określonych w przepisach rozporządzenia, brak było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w rozpoznawanej sprawie. Przede wszystkim budynek ten nie spełnia wymagań co do minimalnej odległości pomiędzy budynkami, ze względu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Poza sporem jest, że omawiany budynek gospodarczy znajduje się w odległości 9,95 m od drewnianego budynku gospodarczego usytuowanego na działce sąsiedniej nr ewid. [...]. Z § 271 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia, zarówno w brzmieniu obowiązującym w okresie budowy omawianego obiektu, jak i obecnie, wynika, że odległość ta winna wynosić 12 m. W myśl bowiem § 271 ust. 1 rozporządzenia, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego nie może być mniejsza niż 8,0 m. Jeżeli zaś jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przykrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, a taka sytuacja ma miejsce w rozstrzyganej sprawie, wtedy odległość, o jakiej mowa wyżej, należy zwiększyć o 50%, do 12 m. Oczywiste jest zatem, że powołany przepis nie daje możliwości legalizacji tego budynku, gdyż wymagałoby to rozebrania go i przeniesienia w inne miejsce. Ponadto, co trafnie wskazały organy obu instancji, niedopuszczalne jest – w świetle § 12 rozporządzenia (zarówno w brzmieniu obowiązującym w okresie budowy omawianego obiektu, jak i obecnie) – sytuowanie obiektu budowlanego, który nie znajduje się w granicy nieruchomości, w odległości mniejszej niż 1,5 m od tej granicy. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, zachodzi taka właśnie sytuacja, albowiem – czego strona skarżąca nie kwestionowała - sporny budynek gospodarczy nie jest usytuowany w granicy działki nr ewid. [...], lecz w odległości mniejszej niż 1,50 m od granicy tej działki. Przy tym, co istotne, do odmiennych wniosków nie prowadzi analiza mapy projektu rozgraniczenia (w skali 1:250), sporządzonej przez geodetę J. C., w oparciu o którą Sąd Rejonowy w L. postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2015 r., sygn. akt [...], dokonał rozgraniczenia działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] (k. 35, 46-48 akt administracyjnych pierwszej instancji). Na wynik sprawy nie mogą mieć zatem wpływu zarzuty skarżącego dotyczące zaniechania przeanalizowania postępowań, jakie toczyły się przed sądem powszechnym, w skutek których doszło do zmiany przebiegu granic nieruchomości gruntowej, które to postępowania doprowadziły do zmiany przebiegu granicy działki nr [...]. Niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi. Zdaniem Sądu, organy nie dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania, w tym naruszenia zasad ogólnych wskazanych w art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie uwzględnił ponadto wniosku profesjonalnego pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków wskazanych w skardze. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), przeprowadzenie takiego dowodu przez Sąd jest niemożliwe. Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd może przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów i to tylko wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i dodatkowo nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.