II SA/Lu 437/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.), po rozpatrzeniu odwołania P. T., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy D. K. z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] o odmowie przyznania P. T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką M. T. i przyznało wnioskodawcy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką M. T. od [...] marca 2021 r. na czas nieokreślony. Po przeanalizowaniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium doszło do przekonania, że zaskarżoną decyzję należy uchylić w całości i orzec co do istoty sprawy. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że warunkiem przyznania świadczenie pielęgnacyjnego określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest, aby niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Tymczasem, jak zauważyło Kolegium, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. wydanym w sprawie K 38/13, który wszedł w życie 23 października 2014 r., orzekł, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium przyjęło w związku z tym, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji, stosując w niniejszej sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w jego literalnym brzmieniu po ogłoszeniu powołanego wyżej wyroku Trybunału, naruszył dyspozycję art. 6 k.p.a. Obowiązkiem organu było rozpatrzenie wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o treść normy zawartej w art. 17 u.ś.r. z pominięciem zastrzeżenia z art. ust. 1b tego przepisu, dotyczącego wieku, w którym osoba stała się niepełnosprawna. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie mógł odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności stwierdzono, że niepełnosprawność podopiecznej wnioskodawcy istnieje od 1986 r., czyli od 42. roku życia. Za słuszne Kolegium uznało natomiast stanowisko organu pierwszej instancji, ale tylko co do zasady, że ustalone osobie sprawującej opiekę prawo do zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika wprost z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. Jest to jednakże usuwalna przeszkoda w przyznaniu świadczenia, której wyeliminowanie zależne jest od woli strony, o czym winna ona być poinformowana w trybie art. 79a § 1 k.p.a., oczywiście o ile organ doszedłby do wniosku, że w przypadku zainteresowanego ma do czynienia ze zbiegiem świadczeń. Kolegium doszło do odmiennego niż organ pierwszej instancji wniosku, a mianowicie, że ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna jest jedyną przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, dlatego też przeszkoda ta w postępowaniu odwoławczym została usunięta z inicjatywy skarżącego. Na jego wniosek datowany na [...] października 2020 r. decyzją z [...] lutego 2021 r., znak [...] organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję z [...] czerwca 2014 r., znak: [...] zmienioną decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...] o ustaleniu od [...] lipca 2013 r. prawa do zasiłku dla opiekuna. Decyzja ta stała się ostateczna, gdyż strona jej nie kwestionowała w administracyjnym toku instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że zakres sprawowanej opieki nad matką uniemożliwia P. T. podjęcie zatrudnienia, czyli że spełnia on pozytywną przesłankę przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy. Kolegium nie zakwestionowało tego stanu rzeczy. Kolegium przyznało P. T. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką M. T. od [...] marca 2021 r., tj. od dnia ustania przesłanki negatywnej jego przyznania określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy, którą było ustalone skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna. Z ustaleń Kolegium wynika, że ostatnim miesiącem, za który organ wypłacił zasiłek dla opiekuna, był luty 2021 r., zatem decyzja z [...] lutego 2021 r., którą Wójt uchylił własną decyzję z [...] czerwca 2014 r. o ustaleniu skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna, wywołała skutek w postaci ustania prawa do tego świadczenia z upływem lutego 2021 r. Świadczenie pielęgnacyjne Kolegium przyznało na czas nieokreślony ponieważ orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w P. z dnia [...] listopada 2009 r., Nr [...] wydane zostało na stałe. Skargę na decyzję Kolegium wniósł P. T., kwestionując ją w części nieprzyznającej świadczenia pielęgnacyjnego od [...] października 2020 r. do [...] lutego 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasiłku dla opiekuna, a także art. 27 ust. 5 tej ustawy. Naruszenie tego ostatniego przepisu polega, zdaniem skarżącego, na jego błędnej wykładni i przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, gdyż zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to uprawniony ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od [...] października 2020 r., ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zarzutów skargi P. T. podniósł, że we wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wniósł o uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna w sytuacji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym dokonał wyboru, o którym stanowi art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i wobec tego nie może zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia początkowej daty, od której należało przyznać skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie skarżącego, świadczenie to powinno być ustalone, począwszy od miesiąca, w którym złożył wniosek o jego przyznanie, czyli od [...] października 2020 r. Kolegium przyjęło natomiast, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od [...] marca 2021 r., ponieważ decyzją Wójta Gminy D. K. z [...] lutego 2021 r. uchylono w całości decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek dla opiekuna, w związku z czym w lutym 2021 r. wypłacono skarżącemu ten zasiłek po raz ostatni. Bezspornym w sprawie jest skarżący spełnia warunki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., bowiem z akt sprawy wynika, że sprawuje opieką nad matką, która legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności. Stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Ponadto art. 24 ust. 2 u.ś.r. stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z akt sprawy wynika, że w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. w dniu [...] października 2020 r., pobierał on zasiłek dla opiekuna, przyznany decyzją Wójta Gminy D. K. z [...] czerwca 2020 r. W związku z tym, że skarżący złożył wniosek o rezygnacji z tego świadczenia, decyzją z [...] lutego 2021 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., Wójt uchylił w całości decyzję własną z [...] czerwca 2020 r. W myśl art. 24 ust. 2 u.ś.r. wniosek skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony w dniu [...] października 2020 r. powinien co do zasady skutkować przyznaniem tego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku, tj. od [...] października 2020 r. Zasada ta nie ma jednak zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istniała negatywna przesłanka do jego przyznania, spowodowana ustalonym dla skarżącego prawem do zasiłku dla opiekuna. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do tego zasiłku, o czym wprost stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. Ustawodawca przewidział jednak w art. 27 ust. 5 u.ś.r. rozwiązanie kwestii zbiegu świadczeń, dając stronie możliwość wyboru jednego z nich. Treść normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno ze świadczeń, zgodnie z jego wyborem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Powyższe regulacje mają zapobiegać kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym skarżący posiadał jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna przyznane wcześniejszą decyzją, funkcjonującą w tym okresie w obrocie prawnym. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, pozwala na przyznanie wybranego przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawowe ograniczenie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy stosować na zasadzie pierwszeństwa przed warunkami określonymi w art. 24 ust. 2 u.ś.r., mającymi zastosowanie tylko w sytuacji stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych uwzględnienia wniosku. Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, która nie może sprowadzać się tylko do warunkowej deklaracji na przyszłość, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ale jej wyrazem musi być ustanie dotychczasowego prawa poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego wcześniejszej decyzji lub jej wygaśnięcie. Okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem determinowany wyłącznie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale jest również uzależniony od terminu przysługiwania dotychczasowego świadczenia. Innymi słowy, ograniczenie ustawowe wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r. ustało dopiero w dniu wyeliminowania decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek dla opiekuna. Dopóki istniała w obrocie prawnym decyzja o przyznaniu zasiłku, dopóty niedopuszczalne było pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba, która spełnia warunki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymywać, a pobiera zasiłek dla opiekuna, winna móc zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r. dokonać wyboru jednego z tych świadczeń. Konsekwencją dokonania tego wyboru nie może być zaistnienie sytuacji, w której osoba otrzymywałaby dwa świadczenia za ten sam okres. Dlatego koniecznym warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest usunięcie w sposób zgodny z prawem przeszkody z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ u.ś.r., co wymaga podjęcia skutecznych działań przez osobę zainteresowaną i współdziałania w tym zakresie z organem. Zatem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji reformacyjnej prawidłowo przyznał świadczenie pielęgnacyjne, począwszy od dnia, w którym zostały spełnione przesłanki materialnoprawne do jego przyznania. W konsekwencji, nie było podstaw do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] października 2020 r., tj. począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, gdyż w tym czasie istniała negatywna materialnoprawna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1lit. b/ u.ś.r., wykluczająca możliwość otrzymania przez skarżącego wnioskowanego świadczenia. Wobec wydania decyzji uchylającej prawo do zasiłku dla opiekuna w dniu [...] lutego 2021 r. i wypłaty skarżącemu ostatniego zasiłku w lutym 2021 r., skarżącemu należało przyznać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od [...] marca 2021 r., co organ drugiej instancji uczynił. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę jako niezasadną.