II SA/Lu 441/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie ustalenia, że działki stanowią mienie gminne oddala skargę. Decyzją z dnia 1 czerwca 2009r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. po rozpoznaniu odwołania H. K. utrzymało w mocy decyzję Starosty Z. z dnia 20 kwietnia 2009r., znak: [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia 4 marca 2005r., znak: [...] dotyczącej ustalenia – na podstawie art. 8 ust. 1 i art. 1 i art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169), że działki nr 65 o pow. 0, 09 ha, nr 179 o pow. 0,08 ha oraz 448 o pow. 0,08ha, położone we wsi R. gmina K. O. stanowią mienie gromadzkie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie toczy się na wniosek H. K. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty Z. z dnia 4 marca 2005r. w części dotyczącej działki nr 448. Jako podstawę wznowienia H. K. wskazywała art. 145 § 1 pkt 4 kpa zarzucając, że o toczącym się postępowaniu, w którym wydano kwestionowaną decyzję nie zostali powiadomieni ówcześni właściciele części działki nr 448 o pow. 0,03ha, tj. spadkobiercy jej ojca – B. K. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2008r. Starosta wznowił postępowanie w części dotyczącej działki nr 448 o pow. 0, 08ha, a następnie decyzją z dnia 20 kwietnia 2009r. odmówił uchylenia decyzji Starosty Z. z dnia 4 marca 2005r. z uwagi na brak interesu prawnego wnioskodawczyni. Organ ustalił, że aktem notarialnym z dnia 14 grudnia 1933r. B. K. sprzedał na rzecz Kółka Rolniczego w K. R. nieruchomość o pow. 0,05 ha, przy czym z umowy sprzedaży nie wynika jego prawo własności do tej nieruchomości. Jego prawo własności do tej nieruchomości nie wynika również z rejestru pomiarowo – klasyfikacyjnego wsi R. z 1960r., gdyż pod poz. 2 figuruje w nim Zarząd Ochotniczej Straży Pożarnej w R. jako posiadacz gruntu o pow. 0,08ha, natomiast B. K. figuruje pod poz. 66 jako posiadacz gruntu o pow. 1,91ha oraz pod poz. 178 jako posiadacz gruntu o pow. 1,64 ha. Prawo własności B. K. do działki nr 448 nie wynika jednak przede wszystkim z aktu własności ziemi nr [...] z dnia 23 sierpnia 1974r. wydanego przez Naczelnika Powiatu w T. L., bowiem w świetle tego aktu B. K. i A. K. stali się właścicielami wyłącznie działek nr 64, 303 i 409 o łącznej powierzchni 3,94ha, wśród których nie było działki nr 448. Organ podkreślił, że w toku postępowania uwłaszczeniowego zakończonego wydaniem aktu własności ziemi B. K. nie kwestionował stanu posiadania powierzchni 3,94ha, co potwierdził przez podpisanie protokołu z dnia 21 lutego 1974r. w sprawie ustalenia stanu władania nieruchomościami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Organ zwrócił również uwagę, że H. K. początkowo nie kwestionowała zasadności uznania działki nr 448 za mienie gromadzkie, gdyż na rozprawie administracyjnej w dniu 24 marca 2009r. zarzucała jedynie, że jej granice zostały wadliwie ustalone. W ocenie organów, wnioskodawczyni nie wykazała interesu prawnego we wzruszeniu ostatecznej decyzji z dnia 4 marca 2005r., a w konsekwencji należało odmówić uchylenia tej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła H. K. domagając się uchylenia decyzji organów administracyjnych obu instancji. Skarżąca podnosiła, że decyzje zostały wydane z naruszeniem reguł postępowania dowodowego, w szczególności art. 28 kpa. Wskazała, że jej ojciec na przestrzeni lat 1930-1959 nabył szereg działek oznaczonych nr 445, nr 330, nr 446 oraz nr 390, nr 178, które zostały zarejestrowane w księdze umów, a także działkę o pow. 0,76ha; w 1959r. otrzymał ponadto z funduszu ziemskiego działkę o pow. 0,28 ha. W międzyczasie - w dniu 14 grudnia 1933r. odsprzedał Ochotniczej Straży Pożarnej część nieruchomości o pow. 0,05ha. W przekonaniu skarżącej, odsprzedana w 1933r. działka o pow. 0,05 ha to działka nr 448, która została następnie objęta kwestionowaną przez skarżącą decyzją z dnia 4 marca 2005. o ustaleniu, że stanowi mienie gromadzkie. Skarżąca zarzuciła, że skoro organ w decyzji tej ustalił, że mienie gromadzkie stanowi m.in. działka nr 448, ale o powierzchni 0,08ha, a więc o obszarze większym niż 0,05 ha, który odsprzedał Ochotniczej Straży Pożarnej jej ojciec – B. K., to w części dotyczącej powierzchni 0,03 ha decyzja z dnia 4 marca 2005r. jest wadliwa, ponieważ część ta jest ogrodzona i nigdy nie była w faktycznym wspólnym użytkowaniu przez mieszkańców wsi – co było przesłanką wydania kwestionowanej decyzji zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - bowiem od zawsze była w posiadaniu skarżącej, a wcześniej jej poprzedników prawnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawową kwestią występującą w sprawie jest zagadnienie jej interesu prawnego skarżącej, a więc przymiotu strony, w postępowaniu, w którym została wydana ostateczna decyzja z dnia 5 marca 2005r. oraz w niniejszym postępowaniu toczącym się w nadzwyczajnym trybie o uchylenie tej decyzji w wyniku wznowienia. Zasadniczo prawo wszczęcia postępowania administracyjnego i udziału w nim (przymiot strony) posiada każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. (art. 28 w zw. z art. 61 § 1 kpa). Interes prawny w każdym wypadku musi wynikać z przepisów prawa materialnego, których zastosowanie wobec konkretnego podmiotu prawa (konkretnej osoby) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998r., IV SA 2164/97, LEX nr 43262). Interes taki powinien być konkretny i realny, co ma miejsce wówczas, gdy pomiędzy sytuacją prawną "zainteresowanego" a przedmiotem postępowania istnieje rzeczywiste powiązanie. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami jedynie faktycznymi (interesem faktycznym). Reguła ta obowiązuje nie tylko w zwykłym toku postępowania, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych m.in. w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Osoba domagająca się wznowienia postępowania i uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej powinna więc wykazać interes prawny we wszczęciu takiego postępowania. Niewątpliwie uchylenie pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, kreującej prawa lub/i obowiązki osoby, której ta decyzja dotyczy, powoduje zmianę sytuacji prawnej tej osoby, co uzasadnia w pierwszej kolejności jej interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Jednak z uwagi na to, że postępowanie nadzwyczajne jest postępowaniem nowym, odrębnym od postępowania zwykłego, w którym wydano kwestionowaną decyzję, przyjmuje się, że osobą legitymowaną do wszczęcia takiego postępowania jest również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999r., IV SA 2520/98) czy uchylenia w wyniku wznowienia pozostającej w obrocie ostatecznej decyzji. Interes prawny w takim postępowaniu mogą mieć więc następcy prawni stron postępowania zwykłego, jednak podkreślić należy, że interes ten nie wypływa automatycznie z następstwa prawnego. Domagając się wzruszenia takiej decyzji następca prawny w każdym przypadku musi bowiem wykazać własny, indywidualny interes, który nie jest tożsamy z interesem prawnym jego poprzednika. W każdym przypadku musi on wykazać, że nabyte prawa i/lub obowiązki są tego rodzaju, że decyzja, która ma być uchylona w wyniku wznowienia może na nie wpłynąć i je zmienić. Nabycie praw i/lub obowiązków od innego podmiotu (nawet w przypadku dziedziczenia) nie obejmuje bowiem "interesu prawnego" w ogólności, gdyż interes prawny nie jest ani prawem, ani skonkretyzowanym roszczeniem, lecz ukształtowaną indywidualnie sytuacją prawną podmiotu, uzasadniającą – ze względu na możliwość jej zmiany – udział tego podmiotu przy wydawaniu przez właściwy organ konkretnej decyzji administracyjnej. Badając skargę stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko organów, iż skarżąca nie wykazała, w jaki sposób decyzja z dnia 4 marca 2005r. naruszyła jej prawa lub obowiązki albo w jaki sposób wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego wpłynęłoby na jej aktualną sytuację prawną. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepis art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W świetle tych przepisów oprócz wspólnot gruntowych podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed dniem 5 lipca 1963r. były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. (art. 1 ust. 2 ) Na podstawie przedmiotowej decyzji z dnia 4 marca 2005r. właściwy Starosta dokonał więc ustalenia, że wskazane w sentencji nieruchomości stanowią mienie gromadzkie, zgodnie z art. 1 ust. 2 cyt. ustawy. Skarżąca zakwestionowała tę decyzję, podnosząc, że w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie brali udziału spadkobiercy jej ojca - B. K. (a wśród nich ona sama), pomimo tego, iż "od zawsze" użytkują oni ogrodzoną działkę o pow. 0, 03ha, która - w przekonaniu skarżącej - stanowi część objętej tą decyzją działki nr 448. Stanowiska swojego skarżąca jednak nie umotywowała należycie. W szczególności zwrócić należy uwagę, że jej zarzuty dotyczą w istocie działki, która nie została objęta kwestionowaną decyzją z dnia 4 marca 2005r. Decyzja ta dotyczy mianowicie m.in. działki nr 448, będącej obecnie w całości w zarządzie Ochotniczej Straży Pożarnej, natomiast skarżąca podnosi, że decyzją pozbawiono ją ogrodzonej i użytkowanej przez jej rodzinę "od zawsze" działki o pow. 0,03 ha. Działka nr 448, którą organ uznał za stanowiąca mienie gromadzkie na podstawie decyzji z dnia 4 marca 2005r. nie obejmuje zatem działki użytkowanej przez skarżącą o pow. 0, 03 ha, dlatego słusznie organy przyjęły, że nie posiada ona interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, natomiast jej zarzuty mogłyby być rozpatrywane wyłącznie jako zarzuty co do rzeczywistej powierzchni działki nr 448, będącej w zarządzie Ochotniczej Straży Pożarnej. Słusznie organy ustaliły ponadto, że w świetle aktu własności ziemi z dnia 23 sierpnia 1974r. działka o numerze 448 nie była własnością rodziców skarżącej – z aktu wynika, że byli oni właścicielami działek nr 64, 303 i 409, wśród których nie było działki nr 448. Akt własności ziemi nie został unieważniony prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego (cywilnego), a skarżąca nie przedstawiła innych dokumentów urzędowych, potwierdzających, żeby prawo własności działki nr 448 – niezależnie od tego jaką rzeczywiście ma ona powierzchnię - kiedykolwiek przysługiwało jej rodzicom, a obecnie ich spadkobiercom. W świetle wyjaśnień, jakie złożyła skarżąca na rozprawie, nie była ona spadkobierczynią gospodarstwa rodziców, bowiem po zmarłym w 1985r. ojcu odziedziczyła je w całości matka, która w 1990r. przekazała je wnuczce. Podkreślić natomiast należy, że w niniejszym postępowaniu organy administracyjne nie były uprawnione do samodzielnego ustalania na podstawie przedłożonych przez skarżącą dokumentów, że działka oznaczona nr 448 w części bądź w całości wbrew brzmieniu aktu własności ziemi byłą własnością rodziców skarżącej, ponieważ – jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy – należy do wyłącznie do kompetencji sądu powszechnego. W konsekwencji prawidłowo organy stwierdziły, że skarżąca nie wykazała tytułu prawnego swoich rodziców ani własnego do działki nr 448, dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, że posiada ona interes prawny do występowania w niniejszym postępowaniu. Niezależnie od tego należy mieć na uwadze to, że treścią decyzji z dnia 4 marca 2005r. było wyłącznie ustalenie, że wymienione w jej sentencji działki o łącznej pow. 0,25ha położone we wsi R. gmina K. stanowią mienie gromadzkie, a więc gminne. Decyzja ta nie nakładała zatem na żaden inny podmiot jakichkolwiek obowiązków, nie przyznawała innym podmiotom żadnych praw. W konsekwencji uchylenie takiej decyzji mogłoby spowodować zmianę sytuacji prawnej – poprzez pozbawienie prawa własności przejętych nieruchomości - wyłącznie Gminy, a nie innego podmiotu. Natomiast ustalenie przez organ, wskutek uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 4 marca 2005r., że prawo własności przedmiotowych nieruchomości nie przysługuje Gminie nie wpłynie na sytuację prawną skarżącej, w szczególności nie spowoduje, że to ona stanie się właścicielem tych nieruchomości. Pozbawienie Gminy prawa własności w drodze uchylenia decyzji z dnia 4 marca 2005r. nie miałoby więc bezpośredniego wpływu na nabycie tego prawa przez skarżącą. Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 4 marca 2005r. nie pozostaje więc w związku z sytuacją prawną skarżącej, nie wpływa bowiem bezpośrednio na sferę jej praw. W konsekwencji, skoro skarżąca nie wykazała własnego interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 4 marca 2005r., bowiem nie wykazała, w jaki sposób uchylenie w wyniku wznowienia postępowania tej decyzji realnie wpłynęłoby na jej obecną sytuację prawną, powodując jej zmianę, to za prawidłowe należy uznać stanowisko organów administracyjnych, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu oraz nie zachodzi podstawa wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Z tego względu, należy uznać, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji z dnia 4 marca 2005r. prawa nie narusza. Z uwagi na powyższe należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).