II SA/Lu 442/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Jerzy Drwal (spr.) asesor WSA, Protokolant stażysta Tomasz Wójcik, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów i nakazanie wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej L. W. 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. - wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 104 kpa – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na L.W. obowiązek: - przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachowego wraz z obróbkami na budynku mieszkalnym, położonym przy ulicy O. i ich wpływu na ewentualne zawilgacanie ścian na połączeniu z sąsiadującym budynkiem /w terminie do dnia 15 marca 2003 r./; - wykonania robót budowlanych wynikających z opracowanej oceny /w terminie do dnia 30 kwietnia 2003 r./. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że w trakcie przeprowadzonych w dniu 5 grudnia 2002 r. oględzin ustalono, że L.W. /w marcu 2002 r./ samowolnie wykonała roboty budowlane polegające na wymianie starego pokrycia dachowego z blachy na nową blachę trapezową, laminowaną wraz z obróbkami blacharskimi nad swoją częścią budynku mieszkalnego, położonego przy ul. O. Zdaniem organu, roboty budowlane zostały wykonane samowolnie /bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi/ i w sposób budzący wątpliwości co do prawidłowości ich wykonania – ze względu na powstawanie zacieków na ścianie stanowiącej połączenie z sąsiednim budynkiem przy ul. O. W odwołaniu L.W. zakwestionowała zasadność uznania przeprowadzonych robót związanych z wymianą pokrycia dachu - za remont. Wg odwołującej się była to naprawa bieżąca w rozumieniu rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych /Dz. U. Nr 74, poz. 836/. Zdaniem skarżącej powołanie art. 51 ustawy Prawo budowlane, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia – było bezpodstawne i błędne. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...]lutego 2003 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy wskazał, że wykonane roboty nie stanowiły bieżącej konserwacji wbrew twierdzeniom skarżącej lecz remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, podlegający wcześniejszemu zgłoszeniu właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, stosownie do wymogów art. 29 ust. 2 pkt 1. W ocenie organu odwoławczego, L.W. dopuściła się samowoli budowlanej nie zgłaszając wcześniej zamiaru wymiany pokrycia dachu, a następnie wykonując roboty budowlane związane z taką wymianą. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, L.W. zarzuciła, że zaskarżona decyzja – i utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego– została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Uzasadniając zarzuty, skarżąca podała, iż organ I instancji potraktował wymianę pokrycia dachu jako remont, co pozostawało w sprzeczności z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, które tego rodzaju wymianę uznaje za naprawę bieżącą. Ponadto skarżąca podniosła dodatkowo zarzut rozszerzającej interpretacji art. 29 Prawa budowlanego odnoszącego się do pozwoleń na budowę oraz naruszenia art. 30, taksatywnie wymieniającego rodzaje robót wymagające wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi. Według skarżącej, organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął uzasadnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, Sąd uprawniony jest do kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami prawa. Zgodnie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i w związku z tym jest władny uwzględnić skargę także ze względu na uchybienia nie przytoczone w skardze. Skargę należy uznać za zasadną, bowiem zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Przede wszystkim naruszono przepisy regulujące przebieg postępowania dowodowego określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy podkreślić, że decyzja organu I instancji rozstrzygając o nałożeniu na stronę obowiązku przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych wkraczała w kwestie procesowe natury dowodowej. Z sentencji decyzji i jej uzasadnienia wynikało, że organ zainteresowany był uzyskaniem informacji czy dokonana wymiana pokrycia dachu została wykonana w sposób prawidłowy, a jeśli nie, to czy miało to wpływ na zawilgocenie ścian na połączeniu z sąsiednim budynkiem mieszkalnym. Kwestia przedłożenia oceny technicznej łączyła się przede wszystkim z przeprowadzeniem przez organ postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu technicznego wykonanych robót. Stosownie do art. 123 § 1 kpa, w toku postępowania administracyjnego organ wydaje postanowienia, które zgodnie z § 2 dotyczą poszczególnych kwestii postępowania lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy. Zatem ustalenie stanu technicznego nowego pokrycia dachowego nie wymagało od organu wydania decyzji w tej sprawie. Wystarczające byłoby wydanie postanowienia, w którym powinno się wymieniać i określać fakty wymagające udowodnienia oraz środki dowodowe. Zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego , organ nie jest związany wydanym postanowieniem i może je w każdym stadium postępowania zmieniać, uzupełniać czy też uchylić /art. 77 § 2 kpa/ w celu wykonania ciążącego na nim obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy /art. 7 kpa/ oraz w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego /art. 77 § 1 kpa/. Nakładając na skarżącą obowiązek przedstawienia oceny stanu technicznego wykonanych robót związanych z wymianą pokrycia dachu, naruszono ustanowioną przez ustawodawcę zasadę zgodnie, z którą to organ powinien zebrać i rozpatrzyć całość materiału dowodowego. Tym samym przerzucono w sposób oczywisty ciężar przeprowadzenia dowodu na stronę. Niezależnie od uchybień proceduralnych w zakresie postępowania dowodowego, należy zwrócić uwagę na wadliwość rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na skarżącą obowiązku wykonania robót budowlanych w terminie do dnia 30 kwietnia 2003 r. wynikających z opracowanej oceny. Sporządzona i przedstawiona ocena dotycząca stanu technicznego nowego pokrycia dachu – zawierająca wykaz niezbędnych robót budowlanych do wykonania – stanowić mogła dla organu podstawę orzekania o obowiązku realizacji przez skarżącą tych robót. Doprowadzenie pokrycia dachu do stanu zgodnego z przepisami prawa uzasadniałoby wówczas nałożenie na skarżącą obowiązków w zakresie wykonania takich robót. Decyzja tych obowiązków nie wymienia, zatem w dacie wydania decyzji orzekający organ nie sprecyzował, co strona zobowiązana ma wykonać. Sentencja decyzji jak też jej uzasadnienie nie wskazywały na treść podlegających wykonaniu obowiązków. Od orzekającego organu wymaga się aby rozstrzygnięcie zostało sformułowane w sposób dokładny i umożliwiający wykonanie decyzji przez stronę - która będzie świadoma obciążających ją obowiązków - dobrowolnie lub z zastosowaniem środków przymusu w drodze egzekucji administracyjnej. Tego nie można powiedzieć o wydanej w tej sprawie decyzji, gdyż nie wskazuje ona stronie żadnych obowiązków do wykonania – poza przedstawieniem w terminie do dnia 15 marca 2003 r. oceny technicznej pokrycia dachu. Innym zagadnieniem wymagającym omówienia jest sprawa określenia terminu wykonania ewentualnych poprawek w pokryciu dachu. W decyzji ustalono, że dnia 30 kwietnia 2003 r. wynikające z oceny technicznej roboty powinny być przez skarżącą zrealizowane. Przy tak zredagowanym rozstrzygnięciu powstaje pytanie o realność wyznaczania terminu wykonania obowiązków /niezależnie od ich ewentualnego stopnia skomplikowania i pracochłonności/, których organ nie określa i nie uzasadnia zakreślonego terminu. Rozpoznając odwołanie skarżącej, organ odwoławczy nie rozważył wyżej omawianych kwestii i nie wziął pod uwagę występujących uchybień rzutujących bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy akceptował sytuację, w której przy nieustalonym bliżej stanie technicznym zmienionego pokrycia dachu, zobowiązano skarżącą do wykonania obowiązków, których w dniu wydania decyzji organ nie potrafił wskazać i obiektywnie określić czy w ogóle takie obowiązki zaistnieją w przyszłości. Orzekanie przez organ o wykonaniu przez stronę obowiązków, których w dacie wydania decyzji nie skonkretyzowano, przeczy kodeksowej zasadzie, iż organ załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Z uwagi na wyżej wymienione uchybienia decyzja organu odwoławczego podlegała uchyleniu. Z tych też względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów uzasadnia art. 200 tejże ustawy.