II SA/Lu 443/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi D. Z. i S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących D. Z. i S. Z. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2008 r. Miasto złożyło wniosek do Burmistrza o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie drogi gminnej, oświetlenia ulicznego, budowie parkingu miejskiego z przeznaczeniem na samochody osobowe, budowie oświetlenia terenu, budowie i przebudowie sieci i przyłączy infrastruktury technicznej na działce nr [...] położonej na rogu ulic T. i S. w K . Do rozpoznania tego wniosku wyznaczony został Wójt Gminy (postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., k. 51 akt administracyjnych). Z uwagi na to, iż część zamierzenia inwestycyjnego objęta wnioskiem nie stanowiła inwestycji celu publicznego, organ przeprowadził w tym zakresie odrębne postępowanie, zakończone wydaniem w dniu [...] r. decyzji nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu miejskiego z przeznaczeniem na samochody osobowe, budowie oświetlenia terenu oraz budowie i przebudowie sieci i przyłączy infrastruktury technicznej na działce nr [...] położonej na rogu ulic T. i S. w K . Decyzja ta stała się ostateczna. W związku z powyższym, Wójt Gminy zobowiązał Miasto do złożenia ponownego wniosku uwzględniającego podział inwestycji na inwestycję celu publicznego i inwestycję, która nie ma takiego charakteru. Pismem z dnia 10 listopada 2010 r. reprezentujący wnioskodawcę Burmistrz Miasta nie wyraził zgody na proponowane rozdzielenie wniosku. Postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy nałożył na Miasto obowiązek dostarczenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zgodnej z treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na realizacji drogi gminnej. Wnioskodawca nie wykonał tego obowiązku w wyznaczonym przez organ terminie, wyjaśniając, iż ostateczna i prawomocna decyzja Burmistrza Miasta o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia z dnia [...] r., nr [...] została już w niniejszej sprawie złożona. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., zwanej dalej u.p.z.p.), Wójt Gminy odmówił Miastu ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi gminnej, oświetlenia ulicznego, budowie i przebudowie sieci i przyłączy infrastruktury technicznej na działce nr [...] położonej na rogu ulic T. i S. w K . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż powodem wydania decyzji odmownej jest rozbieżność pomiędzy treścią wniosku Miasta o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia a ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w zakresie szerokości jezdni, która według wniosku wynosi 7 m, zaś zgodnie z decyzją środowiskową – 6 m oraz w zakresie oznaczenia sposobu odprowadzania wód opadowych. Powyższa decyzja została uchylona w całości, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., nr [...], wydaną na skutek odwołania Miasta . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżona decyzja zawiera wady uzasadniające jej uchylenie w całości, jednak podkreślił, iż przedmiotowa część wniosku inwestora z dnia 20 października 2008 r., dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być pozytywnie rozpatrzona "w takim kształcie", stąd powinna być przez inwestora zmodyfikowana w trakcie ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji. Organ przyznał jednocześnie, iż wniosek inwestora jest niezgodny z decyzją środowiskową w zakresie parametru szerokości jezdni i już z tego względu nie może być pozytywnie rozpatrzony. Organ powołał się przy tym na treść art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm., zwanej dalej ustawą środowiskową), zgodnie z którym, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazał jednocześnie, iż przepis ten jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi, organ odmówi ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w odwołaniu, iż wydaje się jedną decyzję środowiskową, gdy dla danego przedsięwzięcia wnioskodawca uzyskuje odrębne decyzje dla poszczególnych etapów jego realizacji (art. 52 ust. 5 ustawy środowiskowej), jednak, jak podkreślił organ, wnioskodawca powinien wówczas w sposób jednoznaczny zasygnalizować zamiar etapowania inwestycji (co najmniej we wniosku), by organ nie miał wątpliwości w tym zakresie. Reasumując, organ odwoławczy wskazał, iż wniosek inwestora z dnia 20 października 2008 r. należy zmodyfikować i doprowadzić do pełnej zgodności z decyzją środowiskową. Organ drugiej instancji podniósł ponadto, iż w podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej powołane zostały przepisy, które stosuje się przy pozytywnej decyzji lokalizacyjnej, natomiast nie powołano przepisów stanowiących podstawę odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, co narusza dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji dotyczącego niezgodności pomiędzy wnioskiem a decyzją środowiskową w zakresie określenia sposobu odprowadzania wód opadowych, wskazując, iż zarówno we wniosku, jak i w decyzji odpływ ten określono jako powierzchniowy do istniejącej kanalizacji deszczowej na ul. K . Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wskazał, iż wydanie przez niego merytorycznego rozstrzygnięcia godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, dlatego też zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję wnieśli D. i S. Z., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania i zarzucając: 1) naruszenie art. 52 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 86 ustawy środowiskowej poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż organ pierwszej instancji nie był związany wnioskiem inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w zakresie jego niezgodności z decyzją środowiskową; 2) naruszenie art. 72 ust. 5 ustawy środowiskowej polegającego na uznaniu, iż organ pierwszej instancji mógł rozpoznać wniosek pozytywnie dla inwestora; 3) naruszenie art. 8 k.p.a. przez wydanie decyzji kasacyjnej bez uzasadnionych podstaw i naruszenie tym samym zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ przyznał, iż wnioskodawca nie zawarł we wniosku informacji, że objęta nim inwestycja realizowana będzie w etapach oraz że wniosek ten nie odpowiada treści decyzji środowiskowej w zakresie szerokości jezdni projektowanej drogi gminnej. Uznał jednak, iż organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania, gdyż nie wezwał inwestora do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W toku postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik organu odwoławczego złożył ostateczną decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą S. Z. pozwolenia na budowę pawilonu usługowo – handlowego na działce nr [...] położonej w K. (k. 34 akt sądowych). W dniu 23 września 2011 r. do sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżących, do którego dołączona została decyzja Wójta Gminy z dnia [...] stwierdzająca wygaśnięcie ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] r., nr [...] ustalającej na wniosek Miasta warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu miejskiego z przeznaczeniem na samochody osobowe, budowie oświetlenia terenu oraz budowie i przebudowie sieci i przyłączy infrastruktury technicznej na działce nr [...] położonej na rogu ulic T. i S. w K. (k. 38 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z istoty wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz z wykładni literalnej art. 138 § 2 zd. 1 w związku z art. 138 § 1 k.p.a. wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Decyzja kasacyjna może bowiem zostać podjęta w postępowaniu przed organem odwoławczym wyłączenie w sytuacji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Takie rozwiązanie prawne ma na celu zagwarantowanie stronie postępowania możliwości rozpoznania sprawy w dwóch instancjach w administracyjnym toku postępowania. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest więc zobowiązany wykazać łączne wystąpienie dwóch przesłanek, mianowicie, iż organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. W związku z tym nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981/2/88 i z dnia 25 maja 1983 r. sygn. akt II SA 403/83, ONSA 1983/1/3). W niniejszej sprawie organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które, w ocenie Sądu, nie miało miejsca. Bezsporne jest, iż zaistniała rozbieżność miedzy treścią wniosku Miasta o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla drogi gminnej oraz treścią ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta K o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia z dnia [...] r., nr [...] w zakresie szerokości jezdni planowanej drogi gminnej, którą we wniosku określono na 7 m (k. 7 akt administracyjnych), zaś w treści przedmiotowej decyzji – na 6 m (k. 271 akt administracyjnych). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest na wniosek inwestora, który, zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., powinien zawierać: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystykę planowanej inwestycji, obejmującą określenie przez inwestora zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące wpływ na środowisko w przypadku braku obowiązku przeprowadzenia postępowania w sprawcie oceny oddziaływania na środowisko. Stosownie do treści art. 56 u.p.z.p., decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter związany. Oznacza to, że jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami u.p.z.p. i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie ma obowiązek wydać decyzję pozytywną. Z przytoczonych powyżej uregulowań prawnych wynika, iż organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora w zakresie określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., w tym w odniesieniu do charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (pkt 2 lit. c). Nie ulega wątpliwości, iż w przypadku inwestycji polegającej na budowie drogi takim charakterystycznym parametrem technicznym jest szerokość jezdni. Zatem organ w tym zakresie związany jest treścią wniosku inwestora. W niniejszej sprawie ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagało ponadto uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja ta wydana została przez Burmistrza Miasta w dniu [...] r. W myśl art. 86 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co oznacza, iż organ ten nie może wydać pozytywnej dla inwestora decyzji lokalizacyjnej zawierającej parametry inne niż te przyjęte w decyzji środowiskowej. Z powyższego wynika, iż organ pierwszej instancji, będąc związanym zarówno treścią wniosku inwestora, jak i ustaleniami zawartymi w decyzji środowiskowej, wobec zaistniałej rozbieżności w zakresie podstawowego parametru technicznego drogi, jakim jest szerokości jezdni, nie mógł wydać pozytywnej dla inwestora decyzji lokalizacyjnej. Dostrzegł to również organ odwoławczy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ wskazał, iż wniosek inwestora jest niezgodny z decyzją środowiskową w zakresie parametru szerokości jezdni i już z tego względu nie może być pozytywnie rozpatrzony oraz z odpowiedzi na skargę. W świetle powyższego, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nie można bowiem zarzucić organowi pierwszej instancji niewyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, mających wpływ na jej rozstrzygniecie. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie zawiera zresztą żadnych zarzutów odnoszących się do ewentualnych braków postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji naruszył dyspozycję art. 64 § 2 k.p.a., jednak jest to stanowisko nieprawidłowe. Powołany przepis dotyczy jedynie wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania, których przedmiotowy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawierał. Za brak formalny nie może bowiem zostać uznana rozbieżność pomiędzy treścią wniosku a ustaleniami decyzji środowiskowej, która stanowi merytoryczną przesłankę rozstrzygnięcia w sprawie. Uchylenia decyzji organu pierwszej instancji nie uzasadnia również błędna, w ocenie organu drugiej instancji, podstawa prawna kontrolowanego rozstrzygnięcia. Wprawdzie Wójt Gminy w podstawie prawnej decyzji nie wskazał art. 56 u.p.z.p., który uzasadnia odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak, uwzględniając powyższe uwagi, uchybienie to uznać należy za pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o kosztach wydane zostało w oparciu o dyspozycję art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi, a także okoliczność istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. Z. pozwolenia na budowę pawilonu usługowo – handlowego na działce nr [...] dla której ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego w niniejszej sprawie oraz decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r. stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] r., nr [...] ustalającej na tej działce na wniosek Miasta warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu miejskiego z przeznaczeniem na samochody osobowe, budowie oświetlenia terenu oraz budowie i przebudowie sieci i przyłączy infrastruktury technicznej. Powyższe pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia przy zastosowaniu właściwych, wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego.