II SA/Lu 444/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal-sprawozdawca, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B.M. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego drewnianego garażu o wymiarach 3,75 x 5,75 m, zlokalizowanego na działce w miejscowości B.D., gmina K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadzona w dniu 5 lutego 2004 r. kontrola wykazała, iż M.S. wybudowała – bez wymaganego pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej – drewniany garaż o wymiarach 3,75 m x 5,75 m o konstrukcji ryglowej, ustawiony na betonowej płynie, z jednospadowym dachem pokrytym falistym eternitem, ze spadkiem w kierunku własnej działki, posadowiony w odległości około 0,2 m od granicy sąsiedniej nieruchomości. Według oświadczenia B.M., która aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2003 r. Nr Rep. [...] nabyła prawo własności nieruchomości (gruntu i budynków), obiekt ten został zrealizowany w okresie od wiosny do jesieni 2003 r. przez poprzednią właścicielkę tej nieruchomości, to jest M.S.. Podczas dodatkowych oględzin w dniu 9 marca 2004 r. ustalono ponadto, że obiekt wybudowano, wykorzystując słupki i krokwie pochodzące z rozbiórki uprzednio istniejącego w tym miejscu budynku, natomiast słupki przybramowe oraz jeden narożny – wykonano z nowych krawędziaków o przekroju 11cm x 11cm/12cm. Słupki ustawiono na dotychczasowej płycie betonowej. Budynek pokryto falistym eternitem z poprzedniego obiektu, a wszystkie ściany obito nowymi deskami. W ocenie organu zakres wykonanych robót budowlanych należało zakwalifikować do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 w związku z art. 28, 29 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy Prawo budowlane, gdyż powstał nowy obiekt budowlany i nie ma znaczenia, że w tym miejscu usytuowany był podobny budynek gospodarczy, uprzednio rozebrany. Fakt wykonania budynku z wykorzystaniem w części materiałów pochodzących z rozbiórki poprzedniego budynku nie stanowił podstawy do twierdzenia, że zakres przeprowadzonych robót należało zaliczyć do przebudowy czy też remontu – w świetle art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego – bowiem powstał nowy obiekt budowlany o odmiennym układzie konstrukcyjnym ścian i więźby dachowej. Organ podniósł, iż przeanalizowano kwestię legalizacji samowolnie wniesionego budynku – stosownie do przepisów art. 48 ust. 2-5 ustawy i ustalono, iż obiekt nie naruszył ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże usytuowanie obiektu było sprzeczne z przepisami techniczno-budowlanymi określonymi w § 12 i 272 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r. Nr 75, poz. 690). W myśl przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane zabronione jest sytuowanie budynków rozprzestrzeniających ogień w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działki. Budynek zlokalizowany przy granicy działki powinien mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej klasie odporności ogniowej. Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia, organ podniósł, iż zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 pkt 2 Prawa budowlanego, nakłada się obowiązek przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że budowa narusza przepisy w tym techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu odwołania B.M. z dnia 22 kwietnia 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...], wydaną na mocy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, podsumowując przebieg dotychczasowego postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji, iż zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, istnieje możliwość legalizacji samowoli budowlanej i odstąpienia od wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, jeśli jego budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Rozważając sprawę legalizacji samowolnej budowy budynku, organ podniósł, iż w świetle § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obiekt powinien być zlokalizowany ścianą bez otworów w odległości, co najmniej 3,0 m od granicy działki. Dopuszczalne jest usytuowanie budynku ścianą bez otworów, w odległości od granicy nieruchomości mniejszej niż 3,0 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m pod warunkiem spełnienia wymogów § 12 ust. 6 lub 7 cyt. rozporządzenia. W myśl § 12 ust. 6 rozporządzenia, budynek powinien być usytuowany ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy działki, z zastrzeżeniem ust. 10 oraz § 271 ust. 12 pkt 1, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź na sąsiedniej działce istnieje już budynek ze ścianą usytuowaną bezpośrednio przy tej granicy, a wznoszony budynek będzie przylegał do istniejącego całą długością swojej ściany i miał w pasie o szerokości 3 m, przyległym do granicy działki, wysokość i wymiar równoległy do tej granicy, nie większy niż w budynku istniejącym na sąsiedniej działce. Organ odwoławczy zważył również, że lokalizacja garażu narusza dyspozycję § 272 ust. 3 wyżej cyt. rozporządzenia, bowiem przedmiotowy budynek (o konstrukcji drewnianej posadowiony bezpośrednio przy granicy działki) nie posiadał ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W tej sytuacji argumenty organu I instancji były zasadne. Odnosząc się do zarzutu odwołującej się, twierdzącej, że sporny garaż jest wielokrotnie remontowaną i modernizowaną stodołą, wybudowaną na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 13 czerwca 1927 r., organ wyjaśnił, iż zarzut powyższy nie znajdował potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym w postaci dokumentacji fotograficznej, protokołów z kontroli z dnia 26 lutego i 9 marca 2004 r. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Zakres faktycznie wykonanych robót polegał na rozbiórce starego zniszczonego budynku gospodarczego i wybudowaniu w tym samym miejscu nowego obiektu z częściowym wykorzystaniem materiałów rozbiórkowych, a zatem zakres tych robót mieścił się w definicji budowy. Organ wskazał także, iż skierowany do właściciela obiektu nakaz rozbiórki, nie naruszał przepisu art. 52 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten nie wskazuje adresata decyzji. Adresatem decyzji może być zarówno inwestor i właściciel obiektu. Dołączone do sprawy oświadczenie B.Z., właściciela sąsiedniej nieruchomości, akceptującego lokalizację spornego garażu bezpośrednio przy granicy jego działki – nie miało wpływu na wydane rozstrzygnięcie. W skardze (z dnia 8 lipca 2004 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B.M. domagała się uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, argumentując, iż organ złamał podstawowe zasady postępowania administracyjnego (określone w art. 7, 8, 9 i 11 kpa) oraz pominął znamienną okoliczność, że decyzję, nakazującą rozbiórkę budynku skierowano do osoby, która nie była stroną w postępowaniu, naruszając przez to przepis art. 156 § 1 pkt 4 kpa, bowiem jak ustalono, inwestycję zrealizowała M.S. (poprzednia właścicielka nieruchomości) i to ona właśnie powinna być zobowiązana do rozbiórki obiektu. W odpowiedzi na skargę, organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, jak w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Bezspornym było, że przedmiotowy budynek został zrealizowany przez M.S. w okresie od wiosny do jesieni 2003 r., a także to, że B.M. stała się właścicielką działki Nr [...] i spornego obiektu na podstawie umowy – aktu notarialnego zawartego w dniu [...] lipca 2003 r. Orzekające w sprawie organy słusznie przyjęły, iż samowolnie wybudowany budynek podlega przymusowej rozbiórce na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016). Stosownie do art. 48 ust. 1 cyt. ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle akt sprawy, M.S. nie dysponowała decyzją zawierającą pozwolenie na budowę przedmiotowego garażu. Ustawodawca przewidział możliwość zalegalizowania obiektów budowlanych lub ich części, w przypadku stwierdzonej przez organ zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, umożliwiającymi doprowadzenie obiektu do stanu odpowiadającego wymogom prawa (art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). W świetle uzasadnienia decyzji, orzekający organ zbadał kwestię legalizacji samowolnie wzniesionego garażu wykazując, że budowa budynku była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże usytuowanie budynku pozostawało w sprzeczności z przepisami §§ 12 ust. 3 i 6, 271 ust. 12 i 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Z tego względu legalizacja obiektu budowlanego była wykluczona z mocy art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, przewidującego, że budowa obiektu nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W ocenie Sądu kwestię tę orzekający organ należycie wyjaśnił. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, twierdzącej, iż decyzję skierowano do osoby, która nie była stroną postępowania bowiem obiekt został wybudowany przez M.S., należy wyjaśnić, że w myśl art. 52 ustawy Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności związanych z rozbiórką, a nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48. Przepis art. 52 oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może dowolnie wybierać adresata decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności zobowiązanym do rozbiórki obiektu jest inwestor. Nie oznacza to jednak, że można nałożyć obowiązek rozbiórki przez inwestora, jeśli utracił on tytuł prawny do obiektu. Inwestor, który utracił tytuł prawny do wzniesionego obiektu budowlanego nie może być adresatem decyzji o nakazie rozbiórki bowiem nie ma on możliwości wykonania nałożonego obowiązku. Decyzja byłaby wtedy niewykonalna. Dlatego organ słusznie skierował nakaz rozbiórki do skarżącej legitymującej się tytułem własności działki i przedmiotowego obiektu budowlanego. Z tego względu Sąd nie podzielił podnoszonego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa, przewidującego nieważność decyzji skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie. Skarżąca mogła uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Została zawiadomiona pismem z dnia [...]marca 2004 r. Nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy drewnianego budynku garażu i miała możliwość stosownie do pouczenia zawartego w tym piśmie, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz do złożenia końcowego oświadczenia i zapoznania się z aktami sprawy. Wobec prezentowanego przez skarżącą poglądu prawnego – bazującego na interpretacji treści art. 30 § 4 kpa, w myśl którego, w sprawach dotyczących praw zbywalnych, w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wchodzą jej następcy prawni – należy wyjaśnić, iż nabycie w dniu 30 lipca 2003 r. nieruchomości przez skarżącą uzasadniało zobowiązanie jej do rozbiórki obiektu budowlanego, a nie jego poprzedniego właściciela. Ścisła interpretacja przepisu art. 30 § 4 kpa nie może prowadzić do wniosku, że zbycie prawa do obiektu budowlanego przed wszczęciem postępowania administracyjnego stanowi przeszkodę prawną do skierowania nakazu rozbiórki do osoby, będącej następcą prawnym poprzedniego właściciela. Postępowanie wszczęto w lutym 2004 r. Analiza omówionych przepisów art. 30 § 4 kpa oraz art. 52 ustawy Prawo budowlane nie potwierdza słuszności stanowiska skarżącej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego byłby pozbawiony skutecznych narzędzi przewidzianych przez prawo do zwalczania przypadków samowoli budowlanej. Z jednej strony organ nie mógłby nałożyć obowiązku na inwestora (M.S.), ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna, a z drugiej strony obecnego właściciela (B.M.) chroniłby przed rozbiórką – niewłaściwie interpretowany przez skarżącą - przepis art. 30 § 4 kpa. Na marginesie powyższych uwag, należy podnieść, iż prace budowlane przy budowie przedmiotowego budynku prowadzone były kiedy skarżąca dysponowała nieruchomością jako jej właścicielka, a zatem to w jej interesie leżała budowa obiektu. Z tych względów Sąd oddalił skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).