II SA/Lu 444/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2007 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...], znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B. M. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 28, 800 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz.118 ze zm.) i art. 138 §1 pkt 1 kpa Wojewoda po rozpoznaniu odwołania B. M. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...], znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia mu pozwolenia na budowę polegającą na wbudowaniu lukarn, okien połaciowych oraz remontu kominów i pokrycia dachowego w budynku mieszkalnym na działce nr [...] położonej we wsi S. K. gm. T.. Inwestor wnosił o wydanie pozwolenia na budowę na prace budowlane w budynku znajdującym się na przedmiotowej działce polegające na: wymianie pokrycia dachowego, wymianie okien-lukarn, wmontowaniu dwóch okien połaciowych i jednej lukarny oraz naprawie kominów w części wystającej ponad połać dachową. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że wniosek inwestora zawierał braki i nieprawidłowości, dlatego postanowieniem Starosty z dnia [...] inwestor został wezwany do ich usunięcia, lecz wezwania nie wykonał. Nieprawidłowości wskazane przez organ były następujące: 1) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było niekompletne (brakowało w nim informacji o obrębie ewidencyjnym i jednostce ewidencyjnej, nie wskazano dokumentu, z którego wynikałby tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane). 2) załączone rysunki (m.in. inwentaryzacja elewacji, rzutu dachu i rzutu więźby dachowej) były niezgodne z rzeczywistym stanem budynku, uwidocznionym w inwentaryzacji fotograficznej 3) nie sporządzono informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (bioz), wymaganej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz.U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1126) w związku z wymianą pokrycia dachowego- usunięciem z dachu płyt azbestowo- cementowych. 4) w projekcie nie określono charakteru użytkowania poddasza, a skoro mowa jest w nim o modernizacji poddasza użytkowego, to wskazuje, że inwestor niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gm. T., dopuszczającym na tym terenie budynki do wysokości 2 kondygnacji, tworzy na poddaszu 3 kondygnację. 5) w projekcie nie ujęto również remontu kominów, ani nie przedstawiono zakresu tego remontu oraz nie zaproponowano rozwiązań konstrukcyjnych 6) nie wykazano, że jest możliwe usytuowanie ścian z otworami okiennymi (okna połaciowe w dachu) w stosunku do granic działek budowlanych zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a więc nie da się stwierdzić czy zachowano odległość 4 m od granicy; projekt nie zawiera bowiem planu zagospodarowania działki, o którym mowa w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. W toku postępowania odwoławczego organ ustalił, że wprawdzie inwestor przedłożył wraz z odwołaniem poprawnie wypełniony formularz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie usunął pozostałych nieprawidłowości. W szczególności inwestor nie poprawił rysunków inwentaryzacyjnych, które w dalszym ciągu są niezgodne z rzeczywistym stanem budynku. Błędy w rysunkach inwentaryzacyjnych spowodowały dalsze błędy na rysunkach projektowych: na rysunkach nr 1.1 i 1.2 od strony wschodniej nie wrysowano kilku krokwi, które muszą występować w miejscach zmiany płaszczyzny dachu; inaczej niż w rzeczywistości zaznaczono na tych rysunkach "przełamanie dachu" i w innym miejscu od strony zachodniej na dachu wrysowano istniejące okienka; na rys. 6.2. nie przedstawiono projektowanych w dachu od strony południowej okien połaciowych. Skargę do sądu administracyjnego wniósł B. M., domagając się uchylenia decyzji organów administracyjnych. Skarżący podniósł, że w szczególności wymiana kominów oraz pokrycia dachowego powinna być niezwłoczna ze względu na bezpieczeństwo osób zamieszkujących w budynku. Jego zdaniem projektowane prace nie stanowią budowy, rozbudowy czy nadbudowy i nie wymagają zgody konserwatora zabytków. Wbrew stanowisku organów administracyjnych skarżący nie zamierza wybudować trzeciej kondygnacji, bowiem przedmiotowy budynek z 1929 r. od początku jest budynkiem dwukondygnacyjnym posiadającym użytkowe poddasze (strych) i pełni funkcję mieszkalno-usługową. Okoliczność tę – zdaniem skarżącego - potwierdza wypis z księgi wieczystej oraz wyciąg z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. W przekonaniu skarżącego, zgodnie z tym planem możliwa jest zabudowa o funkcji UC - usługi komercyjne. Zarówno działka o nr [...]/1, jak i nr [...]/2 znajdują się w terenie o przeznaczeniu nie tylko MR (mieszkalnictwo rolnicze), ale i UC, przy czym obecnie działka [...]/2 zabudowana jest budynkiem mieszkalno-usługowym, zaś działka nr [...]/1 budynkiem gospodarczo-usługowym. W ocenie skarżącego niesłuszny jest zarzut nieprawidłowego i niekompletnego projektu architektonicznego, ponieważ został on sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Zdaniem skarżącego nie było również podstaw do wzywania go do przedłożenia planu zagospodarowania działki i określenia odległości okien połaciowych i lukarn od granicy działki, ponieważ zgodnie z art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego nie ma obowiązku sporządzania projektu zagospodarowania działki do przebudowy lub montażu obiektu budowlanego, jeżeli zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest wymagane ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto w przekonaniu skarżącego nie było podstaw do zastosowania przez organ art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane i nałożenia obowiązków usunięcia wskazanych nieprawidłowości, ponieważ przepis ten dotyczy wyłącznie stwierdzenia nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, a takie – zdaniem skarżącego – nie występują. Skarżący podkreślił, że przepis ten nie obejmuje zgłoszonych przez niego prac, gdyż w jego ocenie prace te tj. naprawa kominów, wymiana pokrycia dachowego i wymiana okien wymagają jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę. Skoro zatem organ stwierdził nieprawidłowości w zgłoszeniu, to powinien był wezwać inwestora do usunięcia braków w trybie art. 30 Prawa budowlanego, a w razie bezskutecznego upływu terminu wydać następnie decyzję o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Zdaniem skarżącego wadliwe są uzasadnienia zaskarżonych decyzji, ponieważ nie zawierają wyraźnych motywów rozstrzygnięcia i naruszają art. 7, 77 i 104 § 3 kpa. Skarżący zarzucił również organom administracyjnym ogólnie naruszenie zasad postępowania administracyjnego (praworządności, równości obywatela wobec prawa, uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, obowiązku udzielania z urzędu informacji faktycznej i prawnej, czynnego udziału stron w postępowaniu, zasadzie przekonywania), wyrażonych w art. 6 - 11 kpa oraz gwarancji procesowych zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji wydały niesprawiedliwe, krzywdzące orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że w szczególności w postępowaniu nie naruszono zasad ogólnych: wszystkie zebrane dokumenty pochodziły od skarżącego, a więc nie było celowe wzywanie go do zapoznawania się z nimi. Skarżący nie występował również do organu o wyjaśnienie wątpliwości czy udzielenie informacji co do sposobu usunięcia wskazanych nieprawidłowości, dlatego zarzut niedostatecznego informowania go o "obowiązkach prawnych i faktycznych" jest nieuzasadniony. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że wymagało wyjaśnienia czy przebudowa dachu nie jest tworzeniem trzeciej kondygnacji oraz wskazania odległości projektowanych okien od granicy działki sąsiedniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem, nie jest jednak związany granicami skargi. (art.134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, aczkolwiek z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wprowadza zasadę ogólną, że roboty budowlane można prowadzić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 ustawy. Mają one charakter listy zamkniętej, której wykładnia nie ma charakteru rozszerzającego. Przepis art. 29 zawiera katalog obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, zaś przepis art. 30 określa te roboty budowlane, które podlegają jedynie zgłoszeniu właściwemu organowi. W sprawie skarżący złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę polegającą na wymianie pokrycia dachowego, wymianie okien-lukarn, wmontowaniu dwóch okien połaciowych i jednej lukarny oraz naprawie kominów w części wystającej ponad połać dachową. W przedmiocie prac budowlanych polegających na wymianie kominów, pokrycia dachowego i okien wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w wyroku z dnia 27 kwietnia 2007r., II OSK 688/06 w podobnej sprawie skarżącego B. M., iż nie wymagały one pozwolenia, lecz podlegały jedynie zgłoszeniu. Organ administracji winien wyraźnie wyodrębnić zakres robót budowlanych podlegających zgłoszeniu od zakresu wymagającego pozwolenia na budowę i wobec poszczególnych robót zastosować określone przepisy. Tymczasem organ administracyjny orzekając w niniejszej sprawie uznał, że na wszystkie wskazane przez skarżącego we wniosku roboty budowlane wymagane jest pozwolenie na budowę, dlatego po ustaleniu szeregu nieprawidłowości, których skarżący nie usunął w wyznaczonym terminie wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wprawdzie zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że nieusunięte nieprawidłowości uzasadniały odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, to jednak nie w zakresie wskazanym w decyzji. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że w przedmiocie robót podlegających wyłącznie zgłoszeniu organ nie może wydać decyzji o udzieleniu bądź odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący wnosił wprawdzie o udzielenie pozwolenia m.in. na remont kominów, wymiany okien i pokrycia dachowego, ale ze względu na to, że są to roboty budowlane nie wymagające pozwolenia, a jedynie podlegające zgłoszeniu, to w tym zakresie organ nie był uprawniony do prowadzenia postępowania sanującego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, a następnie do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ powinien był potraktować wniosek w części dotyczącej remontu kominów, wymiany okien i pokrycia dachowego jako zgłoszenie i ewentualnie skorzystać z uprawnienia z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wzywając skarżącego do uzupełnienia brakujących dokumentów. Natomiast wbrew zarzutom skargi wykonanie okna typu lukarna oraz okien połaciowych stanowi przebudowę, czyli wykonanie robót budowlanych w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego i która na zasadzie art. 29 Prawa budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Skarżący uczestniczył w postępowaniu, miał prawo przeglądać akta i składać wnioski dowodowe, a w razie potrzeby mógł żądać wyjaśnień i niezbędnych informacji. Z powyższych przyczyn należało na mocy art. 145 §1pkt.1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.