II SA/Lu 444/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1976 r., na wniosek Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi [...] w L., wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność B. S., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, pod budowę Zakładów [...] w L.. W dniu [...] lutego 2018r. spadkobiercy byłego właściciela A. Z. S., D. K. i Z. S. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości argumentując, że nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, ani na inny cel publiczny. Decyzją z dnia [...] lutego 2019r. Starosta L. na podstawie art. 5, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 139, art. 140 ust. 1. 2 i 3. art. 142, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców w udziałach po [...] nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha położonej w L. przy ul. [...], w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], umorzył postepowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...] w części wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako obszar nr 21/3d o pow. 0,0040 ha i zobowiązał wnioskodawców do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, ustalonej na dzień wydania niniejszej decyzji na kwotę [...]zł stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości. Organ wyjaśnił, że według pisma Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z dnia [...] lipca 2018 r. wnioskowany do zwrotu teren w dacie wywłaszczenia tj. [...] czerwca 1976 r. objęty był ustaleniami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego P. miasta L. w skali 1:10 000, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady N. w L. Nr [...] z [...] października 1969r., z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi Uchwałą Nr [...]/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] lipca 1972 r. Według zapisów planu wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze: Dzielnica [...] - Rejon [...] oznaczona symbolem [...] 120,0- Tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy. W piśmie z dnia [...] września 2018 r. Wydział Architektury i Budownictwa UM L. podał, że w dniu [...] lipca 1971 r. wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia składu [...], jednak nie zachował się załącznik graficzny do decyzji. Na podstawie rejestrów ustalono, że w 1972 r. prowadzone były postępowania w sprawie wydania pozwoleń na budowę: stacji obsługi, obiektów magazynu olejów, laboratorium i budynku administracji [...], jednak także w tym przypadku brak jest dokumentacji dotyczącej tych spraw. W dniu [...] maja 1983 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę portierni na terenie Zakładu Gospodarki Produktami Naftowymi [...], jednak również nie zachował się załącznik graficzny do tej decyzji. Z kolei w dniu [...] czerwca 1983 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego, jednak także bez załącznika graficznego. W dniu [...] grudnia 1986 r. wydano natomiast decyzję o pozwoleniu na budowę (przedłużenie ważności) budynku portierni oraz dobudowę budynku magazynowego do istniejącego budynku socjalno-magazynowego. W zasobach organu nie zachował się załącznik graficzny do decyzji. Następnie w dniu [...] maja 1997 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę punktu sprzedaży detalicznej paliw przy [...] nr [...] oraz wiaty stalowej. Według nowych map geodezyjnych wydzielono obszar o pow. [...] ha oznaczony nr 21/3d w którym zlokalizowana została sieć elektroenergetyczna wysokiego napięcia, zaś pozostała część dawnej działki nr [...] położona w obszarze aktualnej działki nr [...] została oznaczona projektowanym nr [...] o pow. [...] ha. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. pełnomocnik wnioskodawców sprecyzował wniosek o zwrot nieruchomości, żądając zwrotu obszaru o pow. [...] ha oznaczonego w dokumentacji geodezyjnej nr [...], co odpowiada projektowanej działce nr [...]. W tej sytuacji organ podzielił ocenę wnioskodawców, według których część dawnej działki nr [...] nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, to jest pod budowę zakładów [...] w L.. Podczas przeprowadzonych w dniu [...] września 2018 r. oględzin ustalono, że wywłaszczona działka wchodzi obecnie w skład aktualnej działki nr [...], położona jest poza ogrodzeniem zespołu obiektów, wśród których funkcjonuje stacja paliw - dawny [...]. Przedmiotowy teren porośnięty jest bardzo gęstą roślinnością w postaci dziko rosnących drzew, krzewów i wysokiego chwastu. Jak wynika z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości w dacie jej wywłaszczenia, teren położony był wśród gruntów rolnych bez prawa zabudowy, pozostających w strefie izolacyjnej zakładu. Teren o powyższym przeznaczeniu obejmował obszar o znacznej powierzchni, otaczający od strony wschodniej, południowej i zachodniej teren składów produktów naftowych. Prowadzi to do wniosku, że już w dacie wywłaszczenia przejęty grunt nie był niezbędny dla realizacji planowanej inwestycji. Obowiązujący plan zagospodarowania pozwalał na użytkowanie gruntu na cele rolnicze, ograniczając jedynie prawo zabudowy terenu. Powyższe ustalenia planistyczne nie stwarzały więc konieczności wywłaszczenia działek sąsiadujących z planowanymi Zakładami [...]. Organ zaznaczył, że teren oznaczony w dacie wywłaszczenia symbolem [...] RP, otaczający składy [...], stanowi niemal w całości własność osób fizycznych. Przedmiotowa nieruchomość mogła pozostać w rękach poprzedniego właściciela i być użytkowna zgodnie z przeznaczeniem jako tereny rolne. W ocenie Starosty brak jest podstaw, aby uznać, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia tworząc strefę ochronną Zakładów [...]. Decydującym jest bowiem fakt, iż utworzenie takiej strefy w postaci niezabudowanych terenów rolnych nie wymagało pozbawienia właścicieli poszczególnych działek prawa własności nieruchomości, mogli bowiem oni korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, to jest pod uprawy rolne. Trudno również przyjąć, by inwestor, na wniosek którego przeprowadzone zostało wywłaszczenie korzystał z wywłaszczonych działek w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, to jest pod działalność rolniczą. Orzekając o zwrocie odszkodowania organ powołał się na art. 140 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, proporcjonalnie do zwracanej powierzchni, podlegające waloryzacji na dzień wydania decyzji o zwrocie nieruchomości. Kwota wypłacona za wywłaszczony grunt o powierzchni [...] ha wynosiła [...] zł. Na zwracaną powierzchnię [...] ha przypadała proporcjonalnie kwota [...]zł. Po zwaloryzowaniu powyższej sumy przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i uwzględnieniu denominacji otrzymano kwotę [...]zł. Według ustaleń organu I instancji zwaloryzowane odszkodowanie nie przekracza 50 % aktualnej wartości nieruchomości, o czym mowa w art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140 ust. 2 w/w ustawy. Wobec ograniczenia wniosku do żądania zwrotu projektowanej działki nr [...], postępowanie prowadzone w pozostałym zakresie organ umorzył stosownie do art. 105 § 1 Kpa. Po rozpoznaniu odwołania G. L. Wojewoda decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ wskazał, że stosownie do art. 136 ust 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie natomiast z art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Dla oceny zbędności nie ma więc znaczenia obiektywny stan zagospodarowania nieruchomości, lecz to, czy nieruchomość została zagospodarowana na cel wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1 powyższej ustawy. W ocenie Wojewody nie ma przy tym znaczenia prawnego, z jakiej przyczyny nie doszło do zachowania terminów określonych w art. 137 ust. 1 ustawy dla zagospodarowania nieruchomości na cel wywłaszczenia, skoro ustawodawca nie określił w żaden sposób sytuacji, w której niedotrzymanie tych terminów zwalniałoby z obowiązku zwrotu nieruchomości lub jej części albo wyłączałoby uznanie nieruchomości lub jej części za zbędną na cel wywłaszczenia. Również w przekonaniu organu odwoławczego ustalone w sprawie okoliczności przemawiają za stanowiskiem Starosty L.. Na działce oznaczonej dawnym numerem [...] (projektowana działka nr [...]) brak jest jakichkolwiek śladów świadczących o zorganizowanych działaniach zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia określonych w decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1976 r., co potwierdza protokół z oględzin z dnia [...] września 2018 r. Nieruchomość została pozostawiona w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, tak więc wywłaszczenie nie było konieczne dla zrealizowania celów wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody można nawet pokusić się o stwierdzenie, że nastąpiło nadużycie zastosowania instytucji wywłaszczenia, było ono pochopne lub przedwczesne, w kontekście oceny jej niezbędności dla zrealizowania celu wywłaszczenia, gdyż po wywłaszczeniu okazało się, że nieruchomość była zbędna i nie została zagospodarowana zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu. O tym z kolei ma świadczyć okoliczność, że według zapisów Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego P. miasta L. wywłaszczona nieruchomość, w dacie wywłaszczenia, położona była w obszarze oznaczonym symbolem [...],0 - Tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy. Wywłaszczenie dawnej działki [...] nie miało żadnego przełożenia na realizację inwestycji. Wojewoda nie zgodził się także z oceną, że o wadliwości decyzji miałby przesądzać brak orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, co narusza art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na orzecznictwo dowodził, że brak rozstrzygnięcia o sposobie zabezpieczenia nie czyni wadliwą decyzję o zwrocie nieruchomości w stopniu uzasadniającym konieczność jej uchylenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. L. zarzuciła decyzji Wojewody przeprowadzenie wadliwego postępowania dowodowego oraz powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu, na jaki nastąpiło wywłaszczenie, co doprowadziło do wadliwego uznania, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Skarżąca przekonywała, że wprawdzie celem wywłaszczenia była budowa stacji paliw, jednakże inwestycja ta składała się nie tylko z obiektów budowlanych samej centrali produktów naftowych zlokalizowanych na ogrodzonej części inwestycji, ale też z zazielenionego terenu poza ogrodzeniem, stanowiącego strefę ochronną. Przeznaczona do zwrotu nieruchomość stanowi strefę izolacyjną zrealizowanego kompleksu, w skład którego weszły m. in. tereny oznaczone jako rolne, objęte zakazem zabudowy. W ocenie skarżącej realizacja celu wywłaszczenia w postaci budowy stacji paliw nie powinna być utożsamiana jedynie z budową obiektów samej stacji bez dodatkowej infrastruktury obejmującej m.in. drogi dojazdowe, czy też strefy ochronne zabezpieczające środowisko przed negatywnym oddziaływaniem. Powołując się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r., ( I OSK 2128/14) skarżąca dowodziła, że rolą takiej strefy jest ochrona określonego terenu przed szkodliwym oddziaływaniem obiektu. Ochrona musi zatem uwzględniać rodzaje zanieczyszczeń i ich wpływ, które są związane z działaniem danego obiektu (w przedmiotowej sprawie stacji paliw). Obszar strefy i jej zagospodarowanie niewątpliwie był determinowany wymogami dotyczącymi środowiska i był uwzględniany na etapie projektu inwestycji. Za błędne skarżąca uznała stanowisko Starosty L., który stwierdził, że pomimo przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne, mogła ona pozostać w rękach prywatnych. Istnienie pasa ochronnego przylegającego do stacji paliw, będącego integralnym elementem większej inwestycji, wyklucza możliwość korzystania z tych terenów przez prywatnych właścicieli. Podkreślić należy, iż obiekty tego rodzaju z natury rzeczy wymagają pozostawienia w sąsiedztwie przestrzeni niezagospodarowanej, najczęściej zajętej pod pasy zieleni oddzielającej je od zabudowań lub innych obiektów zlokalizowanych w pobliżu. Stacje paliw charakteryzują się silnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości, dlatego też wokół takiego rodzaju inwestycji powstaje pas ochronny, na którym obowiązuje zakaz zabudowy. Pomimo, iż sama stacja paliw położona jest poza powierzchnią projektowanej działki nr [...], to uprawnione jest stwierdzenie, iż nieruchomość zajęta pod tego rodzaju inwestycję nie musi być w całości nasycona trwałymi obiektami w postaci np. dystrybutorów paliwa czy innych urządzeń. Taki stan faktyczny jest zgodny z obowiązującymi ówcześnie planami, w których działka wnioskowana do zwrotu dotknięta była istotnymi ograniczeniami w korzystaniu i stanowiła pas ochronny. Jak wynika z protokołu oględzin oraz z mapy zasadniczej terenu, nieruchomość wnioskowana do zwrotu, tworząca pas zieleni oddzielający stację paliw od pobliskich zabudowań, pozostaje niezabudowana, jej powierzchnia pokryta jest wieloletnią roślinnością i krzewami, w związku z czym nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. W ocenie Gminy zaskarżona decyzja jest wadliwa także z powodu braku orzeczenia o zabezpieczeniu wierzytelności z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, co narusza art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na poparcie swoich racji skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r., (I OSK 380/16) i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 kwietnia 2013 r., (II SA/Lu 171/13). Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018 poz. 2204 ) nie może oczywiście budzić wątpliwości, że podstawą zwrotu nieruchomości jest ustaleniu braku realizacji celu wywłaszczenia. Normatywnym warunkiem skutecznego dochodzenia tego roszczenia jest zatem ustalenie, czy zaistniały na nieruchomości wywłaszczonej stan faktyczny stanowi realizację celu wywłaszczenia wynikającego z aktu wywłaszczeniowego oraz z dokumentów przyjętych za podstawę ustalenia tego celu w chwili wydawania aktu o wywłaszczeniu. Nie budzi też większych kontrowersji pogląd, według którego realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, powinna być rozumiana w sposób ścisły. W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę, że ścisłe rozumienie celu wywłaszczenia nie oznacza wyłączenia możliwości jego modyfikacji, przy czym podkreśla się konieczność jego odróżnienia od jakościowo innego znaczenia zmiany celu wywłaszczenia. Za zmianę celu uważa się zmianę funkcji wywłaszczonego terenu przy czym ma ona charakter trwały, modyfikacja zaś tego celu to modyfikacja inwestycji nie zmieniająca charakteru celu uzasadniającego wywłaszczenie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 180/07; wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2037/11; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2128/14; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2173/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). W rozpoznawanej sprawie zgodzić się jednak należy ze skarżącymi, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, nie miało miejsce także jego modyfikacja w powyższym rozumieniu. Jest poza sporem, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona pierwotnie nr [...], o powierzchni [...] ha stanowiąca własność B. S., została wywłaszczona decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] czerwca 1976 r. na rzecz Skarbu Państwa na wniosek Przedsiębiorstwa Obrotu Produktami Naftowymi [...] w L. i pod budowę Zakładów [...] w L.. Nie jest także kwestionowane, że na obszarze wywłaszczonej działki nie zlokalizowano żadnej infrastruktury związanej z funkcjonowaniem stacji [...] , co wprost potwierdzają wnioski z przeprowadzonych oględzin. Spór sprowadza się w istocie do ustalenia zakresu dokonanego wywłaszczenia, a więc, czy obejmowało ono jedynie sam zakład, czy również obszar określany jako strefa izolacyjna. Rzeczywiście według Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego P. miasta L., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady N. w L. Nr [...] z [...] października 1969 r., z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi Uchwałą Nr [...]/72 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] lipca 1972 r. wywłaszczona nieruchomość położona była w obszarze Dzielnicy W. X. - Rejon [...] oznaczona symbolem [...] [...]- jako tereny rolne w strefie izolacyjnej składu [...] - zakaz zabudowy. Powyższy zapis nie oznacza jednak, jakoby przedmiotem wywłaszczenia poza zakładem [...] objęto również bliżej nieokreśloną strefę izolacyjną, o której nawet nie wspomniano w decyzji. Jeśli wziąć pod uwagę ścisłe rozumienie celu wywłaszczenia słusznie podnosi organ I instancji, że ustalenie strefy izolacyjnej w planie nie oznaczało wywłaszczenia na ten cel nieruchomości skarżących. Jeśli teren ten w rzeczywistości nie został całkowicie wyłączony z produkcji rolnej, a jedyne ograniczenie w jego korzystaniu sprowadzało się do zakazu zabudowy, nie ma podstaw do twierdzenia, że celem wywłaszczenia było także ustalenie strefy izolacyjnej. Przekonujące jest tłumaczenie, że tereny rolne nie są tożsame z funkcją zieleni, którą także skarżąca uznaje za faktycznie spełniającą rolę izolacyjną. Wydaje się oczywiste, że teren ten nigdy nie był w ten sposób zagospodarowany, a rosnące na niej krzewy i trawa są efektem zaprzestania na niej jakiejkolwiek działalności. Nie wiadomo na jakich przesłankach swoje odmienne przekonanie w tym zakresie wywodzi skarżąca. Warto ponadto zauważyć, że według zapisu planu dotyczącego odrębnego symbolu [...] kwalifikującego składy produktów naftowych właśnie na tym terenie przewidziano strefę izolacyjną o szerokości 500m od granic obiektów składowych wyłączoną z zabudowy kubaturowej. Nieskuteczne jest również wytknięcie organowi zaniedbania w zakresie zamieszczenia rozstrzygnięcia o formie zabezpieczenia w decyzji o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 141 ust.2 ustawy. W wyroku z dnia 12 maja 2015r. (I OSK 2292/13 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje organowi administracji podstawy do rozstrzygania kwestii zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwrotu waloryzowanego odszkodowania. Przepis artykuł 142 ust. 1 ustawy wskazuje organ, który prowadzi sprawy z zakresu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz zakreśla rodzaj spraw, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Zgodnie z nim, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzeka w drodze decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości – art. 136, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej – art. 140 oraz rozliczeniach z tytułu zwrotu – art. 140 ust. 2–4, art. 141 ust. 1 i terminach zwrotu – art. 136 ust. 5. Już z tego tylko powodu, że wśród spraw, w których wydawana jest decyzja w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych nie wymienia kwestii zabezpieczenia wierzytelności – bowiem to pojęcie nie mieści się w żadnym z wymienionych przedmiotów, w tym w kwestii rozliczeń – organ prowadzący postępowanie o zwrot i wydający decyzję w tej sprawie nie jest upoważniony do rozstrzygania decyzją sprawy zabezpieczenia wierzytelności. NSA zwrócił ponadto uwagę, że zabezpieczenie wierzytelności jest domeną prawa cywilnego, zatem pozostającą poza sferą administracji publicznej. Organ administracji mógłby oczywiście w sprawie takiej orzekać, ale tylko wówczas gdyby przepisy prawa administracyjnego zawierały regulację w tej mierze. Ustawa zaś unormowań w tym zakresie nie posiada. W ocenie NSA wspomniany artykuł 141 ust. 2 należy traktować jako informacyjny, tj. wskazujący, że Skarb Państwa, czy jednostki samorządu terytorialnego, którym służy zwrot zwaloryzowanego odszkodowania za zwróconą nieruchomość, mogą występować o stosowne zabezpieczenie, na właściwej ku temu drodze, zaś w przypadku, gdy takim zabezpieczeniem miałaby być hipoteka to wystarczająca do jej ustanowienia jest decyzja o zwrocie. Organ administracji, wydający decyzję o zwrocie nieruchomości może ewentualnie zawrzeć pouczenie w kwestii zabezpieczenia, wskazując na art. 141 ust. 2, jednak co najwyżej w uzasadnieniu decyzji i tylko jako przypomnienie stronom o takiej możliwości, z zaznaczeniem jednak, że droga administracyjna temu nie służy ( por. także podobny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2015r., I OSK 2169/13 i 13 grudnia 2017r. I OSK 380/16 opubl. w CBOSA, według których z treści przepisów, ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu, poza przypadkiem hipoteki ). W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że organ nie zastosował zabezpieczenia hipotecznego, nie miał zatem obowiązku wskazywać w decyzji innego sposobu zwrotu wypłacanego odszkodowania. Umorzenie postępowania w części dotyczącej zwrotu części działki [...] oznaczonej w aktualnej dokumentacji geodezyjnej jako działka 21/3d, było oczywiście efektem pisma skarżących z dnia [...] grudnia 2018r. w którym sprecyzowali wcześniejszy wniosek i zażądali zwrotu działki oznaczonej nr [...], powstałej po podziale działki [...]. Działka ta o powierzchni [...] ha na mapie stanu prawnego odpowiada działce nr [...], którą przeznaczono do zwrotu. Wobec sprecyzowania wniosku zasadnie w świetle art. 105 §1 kpa uznano postępowanie w dalszej części za bezprzedmiotowe. Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302) skargę należało oddalić.