II SA/Lu 447/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Wojciech Kręcisz / spr./, Protokolant St.insp. Elżbieta Czarnecka, po rozpoznaniu w dniu 04 listopada 2004r. sprawy ze skargi E. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia[...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2004 r. wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) w związku z art. 7 ust. 4, art. 39 ust. 1, 2, art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593) po rozpatrzeniu odwołania A.D. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] przyznającej pomoc społeczną w postaci zasiłku jednorazowego celowego przeznaczonego na zakup żywności w kwocie 100 złotych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] wnioskodawcy przyznana została pomoc społeczną w postaci zasiłku jednorazowego celowego przeznaczonego na zakup żywności w kwocie 100 złotych, albowiem rodzina wnioskodawcy spełnia wymogi kryterium dochodowego, a świadczenie ma charakter jednorazowy i przeznaczone jest na zaspokojenie określonej potrzeby. Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zakwestionował A.D. podnosząc, iż jednorazowy zasiłek w kwocie 100 złotych nie rozwiązuje problemów finansowych jego rodziny. Wskazywał on, iż jego żona jest w zaawansowanej ciąży, że ciąży tej towarzyszą komplikacje, że stan zdrowia żony pogarsza się, że rodziny nie stać na zakup niezbędnych leków, albowiem obydwoje małżonkowie są bezrobotni i sytuacja finansowa i materialna jest niezwykle trudna. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu przez A.D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołało się do ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie na etapie postępowania przed organem I instancji. W tym kontekście skład orzekający SKO podniósł, iż jak wynika z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, rodzina wnioskodawcy składająca się z dwóch osób rzeczywiście znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, że małżonkowie D zarejestrowania są w Powiatowym Urzędzie Pracy, jako osoby poszukujące pracy, a ponadto, że opłaty związane z utrzymaniem zajmowanego przez nich lokum pokrywają rodzice. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skład orzekający SKO odwołał się do przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wskazując, iż przepis ten przewiduje możliwość przyznania zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu, co jak należy wnosić z uzasadnienia zaskarżonej decyzji uzasadniało przyznanie wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku celowego w kwocie 100 złotych. Ponadto, wskazano na to, iż rozstrzyganie o przyznaniu pomocy społecznej w formie zasiłku celowego ma charakter fakultatywny i mieści się w zakresie swobodnego uznania administracyjnego organu pomocy, który orzeka w tym zakresie uwzględniając posiadane środki finansowe, a środki te, jak wskazano są ściśle określone, co zmusza organ dysponujący nimi do ich racjonalnego wydatkowania. Wobec powyższego, skład orzekający SKO uznał, iż decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa, a ponadto, iż postępowanie administracyjne przed organem I instancji przeprowadzone zostało w prawidłowy sposób. Od tej decyzji E. i A. małżonkowie D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnosząc, jak należy sądzić z uzasadnienia skargi, o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu żądania skargi skarżący formułowali zarzut, iż zaskarżona decyzja jest dla nich bardzo niesprawiedliwa i w ogóle nie uwzględnia w swym rozstrzygnięciu ciężkiej sytuacji, w jakiej się znajdują. W kontekście zaprezentowanego w uzasadnieniu skargi, szczegółowego i szerokiego opisu sytuacji materialnej skarżących, wnosić należy, iż zarzucali oni zaskarżonej decyzji oparcie jej na błędnych ustaleniach faktycznych, jak również nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czego również zdaje się dowodzić i to, że skarżący w kontekście przyznanej im pomocy pieniężnej w postaci zasiłku stałego w kwocie 100 złotych jej wymiar konfrontowali z sytuacją materialną, zwłaszcza zaś zdrowotną, w jakiej się znaleźli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu i ponownie ją przywołując, kwestionowało słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek niezależnie od argumentów i zarzutów podnoszonych przez skarżących – nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co sprowadza się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania – u podstaw decyzji Sądu legły także inne istotne przyczyny i powody. Kontrola zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a naruszenie to, pośrednio skutkowało również naruszeniem przepisów prawa materialnego. Ocena zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, formułowanych w stosunku do nich zarzutów musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż jak należy zasadnie wnosić z lektury akt sprawy, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji wyraziło się również w naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W tym kontekście, odwołując się do chronologii zdarzeń faktycznych i prawnych, w rezultacie, których doszło do wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej podnieść należy, iż jak wynika z treści wniosku A.D. z dnia 8 marca 2004 r. (data wpływu 9 marca 2004 r.), jak również z treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wnioskodawca zabiegał o przyznanie jego rodzinie "zasiłku", jak wskazał we wniosku, czy też, jak ujęto to w zapisie w treści wywiadu środowiskowego"pomocy finansowej". W tym względzie znamienne jest, iż wnioskodawca A.D., nie precyzował wyraźnie, jakiego rodzaju pomocy oczekuje, jakkolwiek zasadnie należało wnosić, iż zabiega on o pomoc finansową – być może, co nie jest wykluczone, iż na etapie przeprowadzania wywiadu środowiskowego z jego udziałem sprecyzował dokładnie swoje żądanie, co jednak nie znalazło należytego odzwierciedlenia w treści tegoż wywiadu. W tym względzie, zasadą jest, a organ prowadzący postępowanie w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest również nią związany, iż w tego rodzaju sytuacjach, w których uzasadnione wątpliwości organu budzić może treść żądania wnioskodawcy artykułowane w jego piśmie inicjującym konkretne postępowanie, oczekiwać należy wezwania przez organ do sprecyzowania (określenia) żądania strony. Zasadność tego stanowiska nie dość, ze jednoznacznie wynika z treści przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r., pod rządami, której procedował organ I instancji, odsyłającego w zakresie postępowania w sprawach świadczeń pomocy społecznej do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – jego odpowiednikiem na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r., pod rządami, której procedował zaś organ II instancji jest przepis art. 14. Wskazane przepisy odsyłając do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z całą pewnością w kontekście wskazanej sytuacji odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisu art. 64 kpa obligującego organ administracji publicznej do podjęcia konkretnego procesowego zachowania zmierzającego do ustalenia rzeczywistych intencji osoby inicjującej postępowanie, a to w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości, co do jej żądania formułowanego w podaniu (wniosku) inicjującym postępowanie administracyjne. Wskazany przepis obliguje do podjęcia nakazanego nim działania, co w kontekście przedmiotu postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej nabiera szczególnego wymiaru, zwłaszcza, gdy zważyć na treść przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, na podstawie, której rozstrzygał sprawę organ I instancji, jak również na treść jego odpowiednika zawartego w ustawie z dnia 12 marca 2004 r., na podstawie, której w sprawie orzekało SKO– przepis art. 102 ust. 2 – w świetle, których, w sprawach z zakresu pomocy społecznej pomoc ta udzielana jest również z urzędu. W tym względzie mamy, więc do czynienia ze szczególnego rodzaju sytuacją, wyrażającą się we wręcz wzmożonej zasadzie aktywizmu organów administracji publicznej zobowiązanych do niesienia pomocy również z urzędu. Skoro tak, to nie może budzić żadnych wątpliwości, iż będąc zobowiązanym do działania z urzędu i jednocześnie zobowiązanym do odpowiedniego stosowania przepis art. 64 kodeksu postępowania administracyjnego, organ I instancji, jak również organ II instancji, zobowiązany przecież ponadto, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego do orzekania na etapie postępowania odwoławczego o istocie sprawy (przepis art. 15 w związku z art. 138 kpa) – w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że do istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy, z czego wynika, iż zadaniem organu administracji II instancji jest nie tyle kontrola zaskarżonej decyzji wydanej przez organ I instancji, co rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich (por. szerzej w tym zakresie np. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s.64 i n.) – zobowiązane były do podjęcia wszelkich działań, które czyniąc wyżej wskazanym zasadom działania z urzędu (wzmożonego aktywizmu organów administracji publicznej w sprawach z zakresu pomocy społecznej) umożliwiłyby jednoznaczna identyfikacje i tym samym kwalifikację żądania strony, istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zwłaszcza w kontekście różnorodności form pomocy społecznej adekwatnej dla sytuacji, w jakiej znajdował się wnioskodawca. W analizowanym zakresie, poza sporem jest, bowiem, iż organ administracji związany jest żądaniem strony i nie może zmieniać jego treści (nadawać mu innego znaczenia) w sposób nie korespondujący z wolą samego zainteresowanego. Tym samym wbrew wyraźnemu żądaniu, którym jest związany nie może poprzez odmienną ocenę treści pisma, niezgodną z jego rzeczywistym znaczeniem orzekać o innym przedmiocie postępowania. Skoro zaś podanie, tak jak w sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, nie precyzowało żądania, co uzasadniało przecież istnienie wątpliwości, co do jego rzeczywistej treści, organ administracji I instancji, a w razie jego zaniechania organ administracji II instancji na etapie postępowania odwoławczego, zobowiązany był wezwać stronę do dokładnego określenia żądania zawartego w podaniu. Zaniechanie uczynienia zadość temu obowiązkowi, skutkowało tym, iż w istocie rzeczy żaden spośród organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie, nie odniósł się do żądania zawartego w podaniu, o czym przekonuje chociażby i to, że przecież, jak już wskazano, tak ustawa obowiązująca w dacie orzekania Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, jak i ustawa obowiązująca w dacie orzekanie przez SKO przewidują świadczenia różnego rodzaju i w różnej formie. Tym samym, w przekonaniu Sądu, w pełni zasadnie należy stwierdzić, iż w toku prowadzonego w niniejszej sprawie z wniosku A.D. postępowania administracyjnego przed organem I, jak i II instancji, doszło do naruszenia przepisu art. 64 § 2 kpa, jak również przepisu 104 § 2 kpa – nie rozstrzygnięto przecież sprawy, co do jej istoty – a także przepisu art. 107 § 1 i 3 kpa – określającego obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, zwłaszcza zaś, takie jak jej uzasadnienie faktyczne i prawne. W rezultacie, zasadnie też należy uznać, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed organami I i II instancji, wbrew dyrektywie wyrażonej w przepisie art. 7 kpa nie podjęto niezbędnych działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i tym samym nie załatwiono sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. W świetle powyższego, równie zasadnie należy stwierdzić, iż w toczącym się postępowaniu doszło do naruszenia przepisu art. 6 kpa i wyrażonej w nim zasady praworządności, jak również, co jest konsekwencją wyżej wskazanego naruszenia przepisu art. 64 § 2 kpa, również zasady wyrażonej na gruncie przepisu art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego. W tym kontekście, przywołać należy, w pełni afirmowane przez Sąd orzekający w sprawie stanowisko, w świetle, którego organ jest " [...] zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia. Dlatego też organ powinien być obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc nie kolidujących z interesem powszechności." - ponadto podkreślić należy przy tym, iż zaniechania organu administracji publicznej, jego błędy i zawinione przez organ wadliwości ujawnione w prowadzonym postępowaniu nie mogą być przerzucane na stronę tegoż postępowania (por. np. wyrok NSA z 28 października 1996 r. w sprawie sygn. akt III SA 1070/95). Nie sposób też nie ustrzec się refleksji o naruszeniu zasady wyrażonej w przepisie art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego, a to zwłaszcza w kontekście zawartego w wywiadzie środowiskowym pouczenia o możliwości ubiegania się rodziny o pomoc w postaci zasiłku okresowego macierzyńskiego, do którego to pouczenia odwoływał się organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy świadczenia tego rodzaju nie przewiduje obowiązująca ustawa z 12 marca 2004 r., o czym, jak należy sądzić doskonale wiedział organ I instancji, a o czym zdecydowanie później dopiero, jak wynika z uzasadnienia skargi, dowiedział się sam zainteresowany. Stanowisko to, adekwatne w realiach niniejszej sprawy, zwłaszcza, gdy zważyć na wyżej formułowane ustalenia, oceny i wypływające z nich wnioski, stanowi punkt wyjścia dla kolejnej refleksji. Niezależnie od powyższego, wskazane naruszenia przepisów postępowania ujawnione w sprawie, niewątpliwie przyczyniły się także do wtórnego w sprawie, naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Orzekając w sprawie na jej podstawie, organ II instancji odwołał się w sentencji zaskarżonej decyzji do jej przepisu art. 150, jako przepisu kompetencyjnego i międzyczasowego, nie uwzględniając jednocześnie istotnych zmian normatywnych w zakresie odnoszącym się do trybu postępowania w sprawach świadczeń z pomocy społecznej. W tym względzie zwrócić należy chociażby uwagę na: zdecydowanie inna regulację zasad ogólnych i zakresu podmiotowego ustawy, o czym przekonuje chociażby analiza przepisów zawierających definicje legalne konkretnych pojęć normatywnych występujących na gruncie nowej ustawy (art. 6), a także analiza przepisu art. 8 ustawy; zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego, zwłaszcza w zakresie wskazanym przepisem art. 107 ust. 5 ustawy w zakresie, w jakim obliguje on do złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym; zdecydowanie inaczej określony zakres tej pomocy, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do jej form, w tym w szczególności świadczeń pieniężnych, albowiem o taką pomoc zabiegał wnioskodawca (art. 36 ust. 1 ustawy). Ponownie procedując w sprawie z wniosku A.D. o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej organy administracji uwzględnią wskazane wyżej oceny oraz wytyczne dotyczące dalszego postępowania, a to zwłaszcza w kontekście, dbałości o przestrzeganie standardów postępowania określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, prawidłowego ustalenia żądania zawartego w podaniu o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, występując w razie jakichkolwiek wątpliwości w tym względzie o jego sprecyzowanie – obowiązkiem organu jest, bowiem precyzyjne określenie przedmiotu postępowania - i w zależności od poczynionych w sprawie ustaleń, czyniących zadość zasadzie wyrażonej na gruncie przepisu art. 7 kpa, rozstrzygną sprawę, w sposób, który co do formy prawidłowo uwzględniać będzie wszystkie obligatoryjne elementy decyzji wskazane w przepisie art. 107 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.