II SA/Lu 447/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2016 r. sprawy ze skargi C. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącego C. Z. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., przesłanym drogą elektroniczną, C. Z. domagał się od Naczelnika Urzędu Celnego w Z.: 1) udzielenia informacji dotyczącej imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej, pracujących w Urzędzie Celnym w B. P., wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i którzy zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od [...] stycznia 2014 r. do dnia 31 maja 2014 r.; 2) wydania skanu jednej dowolnej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Z. lub Dyrektora Izby Celnej, wydanej w okresie od [...] czerwca 2015 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Odnośnie żądania wyrażonego w pkt 2 wnioskodawca zaznaczył, iż wnosi, by skan decyzji nie został poddany anonimizacji. Jednocześnie wskazał, by żądane informacje przesłać mu na podany we wniosku adres e-mail. Decyzją dnia [...] marca 2016 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w Z., na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ustawy z dnia [...] września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 2058 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia C. Z. żądanych informacji. Organ stwierdził, że informacje te stanowią dane wrażliwe objęte szczególną ochroną zgodnie z art. 27 ust.1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Przepis ten stanowi, że zabrania się przetwarzania danych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub filozoficzne, przynależność wyznaniową, partyjną lub związkową, danych o stanie zdrowia, kodzie genetycznym, nałogach lub życiu seksualnym oraz danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatach karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Jednocześnie organ podkreślił, iż w jego ocenie, nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w ust. 2 powyższego artykułu, uzasadniających udzielenie informacji. Organ pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę na przepisy Konstytucji RP tj. art. 47, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci, dobrego imienia, oraz decydowania o swoim życiu osobistym. W końcowej części uzasadnienia decyzji organ podał nazwiska pracowników Urzędu Celnego w Z., którzy zajęli stanowisko w przedmiotowej sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania C. Z. od decyzji organu pierwszej instancji Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] (będącą przedmiotem skargi), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł, iż uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i postanawia udzielić żądanej informacji. W związku z wydanym rozstrzygnięciem organ w końcowej części uzasadnienia decyzji wskazał, że w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] maja 2014 r. w Urzędzie Celnym w Z. nie było funkcjonariuszy celnych, wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne, którego konsekwencją było zawieszenie w wykonywaniu obowiązków służbowych. Organ odwoławczy podniósł, że w kwestii ochrony danych osobowych zastosowanie znajduje przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne oraz mających związek z pełnieniem funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia [...] marca 2006 r., sygn. akt K 17/05) Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że pełnienie funkcji publicznej wiąże się z zajmowaniem takiego stanowiska lub funkcje, w ramach których dochodzi do podejmowania działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub co najmniej do przygotowywania decyzji dotyczących innych podmiotów. W tym świetle osobą pełniąca funkcję publiczną jest także funkcjonariusz celny, tym bardziej, że według art. 133 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusz, w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych w Kodeksie karnym. C. Z. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Z.. Skarżący podniósł, że jego żądanie nie dotyczy kwestii z życia prywatnego, lecz jest związane z działalnością zawodową funkcjonariuszy publicznych, jakimi są funkcjonariusze Służby Celnej. Ponadto podniósł, że przepisem podstawowym dla interpretacji pojęcia funkcjonariusza publicznego i osoby pełniącej funkcję publiczną jest art. 115 § 19 Kodeksu karnego, zgodnie z którym osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba, że wykonuje równocześnie czynności usługowe, a także inna osoba, której obowiązki i uprawnienia w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą [...] umowę międzynarodową. W ocenie skarżącego, na podstawie definicji funkcjonariusza publicznego można stwierdzić, że jest nim każdy pracownik instytucji państwowej lub samorządowej, który pełni funkcje związane z pewnym zakresem uprawnień i obowiązków, ale związanych z realizacją zadań o znaczeniu publicznym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie. Skarga zasługuje na uwzględnienie właśnie z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy prawnej. W niniejszej sprawie zasadnicza kwestia sprowadza się do oceny dopuszczalności udostępnienia informacji publicznej przez organ odwoławczy w drodze decyzji reformatoryjnej podjętej na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W doktrynie i judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, mając charakter ustawy szczególnej, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy u.d.i.p tak stanowią (tak wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1919/14, z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 773/14, z dnia 3 października 2014 r., sygn. akt I OSK 431/14 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Analiza przepisów u.d.i.p prowadzi jednocześnie do wniosku, że w sprawach dostępu do informacji publicznej forma decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy k.p.a., zastrzeżona jest wyłącznie dla rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Teza ta wynika wprost z treści art. 16 u.d.i.p. Uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, sprowadzające się do udzielenia żądanej informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, następuje natomiast wyłącznie poprzez czynność materialno-techniczną (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Powyższe oznacza, że w razie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o odmowie udostepnienie informacji publicznej, organ drugiej instancji, kontrolujący taką decyzję w postępowaniu odwoławczym, w tego rodzaju sprawach – nawet gdy uzna, że odmowa udostępnienia informacji przez organ pierwszej instancji jest nieuzasadniona – nie będzie uprawniony do wydania decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio, tj. tzw. decyzji reformatoryjnej (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 69; R. Horbaczewski, Skarga oddalona, sprawa chyba wygrana, "Rzeczpospolita" z dnia 21 czerwca 2002 r., nr 143; a także wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02 – dostępny w CBOSA). Brak jest bowiem podstaw prawnych do zastępowania czynności materialno-technicznej na drodze decyzji administracyjnej. Oznaczałoby to równocześnie nieuprawnione wprowadzenie dwóch odmiennych form działania administracji publicznej w odniesieniu do tej samej sprawy - informacja publiczna byłaby udostępniana raz w drodze czynności materialno-technicznej, a raz w drodze decyzji administracyjnej (por. S.Szuster, Komentarz do art.16 ustawy o dostępie do informacji publicznej [w:] M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, LEX/el. 2003). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy – rozpatrując odwołanie od wydanej w pierwszej instancji decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej – uzna taką decyzję za niezasadną (z tego powodu, że żądana informacja winna być udostępniona), może uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej (jeżeli sam stał się dysponentem żądanej informacji, wówczas bowiem jest sam zobowiązany do jej udzielenia, lecz również w formie czynności materialno-technicznej), ewentualnie uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Podjęcie – jak to uczynił Dyrektor Izby Celnej w niniejszej sprawie – decyzji reformatoryjnej, a tym samym udostępnienie informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej, należy natomiast traktować jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji według art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. I.Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2012, str. 205 i nast.). Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800).