II SA/Lu 448/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska Protokolant Referent stażysta Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. W. i M. W. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta Ł. z dnia [...] marca 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych od południowo-wschodniej strony miasta Ł. oddala skargę. M. W. i M. W. (skarżący) wnieśli skargę na Uchwałę Nr XVI/118/2025 Rady Miasta Ł. z 26 marca 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych od południowo-wschodniej strony miasta Ł. (dalej jako: MPZP) - w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działki gruntu o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonej w Ł. przy ulicy [...]. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., "u.p.z.p.") poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i nieuzasadnione, instrumentalne ograniczenie uprawnień skarżących, związanych z prawem własności nieruchomości, położonych na terenie objętym uchwałą w postaci usytuowania drogi publicznej jako przechodzącej przez środek nieruchomości; - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały "w części dotyczącej przeznaczenia nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...] oraz [...] położonych w Ł. przy ulicy [...]". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przeprowadzenie drogi przez nieruchomość skarżących rażąco godzi w przysługujące im prawo własności. W wyniku budowy drogi wnioskodawcy utracą powierzchnię 800 m2 działek, co całkowicie uniemożliwia przeprowadzenie jakichkolwiek inwestycji budowlanych, w szczególności pozbawi skarżących możliwości zbudowania domu mieszkalnego wraz z częścią usługową. Zdaniem skarżących, pozostały fragment działki - 200 m2 będzie terenem o marginalnym znaczeniu użytkowym. Skarżący zostali pozbawieni możliwości rzeczywistego korzystania z nieruchomości - "zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem". W ocenie skarżących ingerencja w ich własność nie została odpowiednio uzasadniona. Planowana budowa drogi prowadzi do wywłaszczenia skarżących w sensie materialnym, pozostawiając im jedynie pozór własności, co stanowi rażące naruszenie zasady proporcjonalności i ochrony prawa własności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie. Burmistrz wskazał, że projektując przebieg drogi wyważono interes publiczny i interes poszczególnych właścicieli nieruchomości, a planowana droga stanowi niezbędny element układu komunikacyjnego, służący zapewnieniu dostępu do rozległych terenów budowlanych. Przesunięcie planowanej drogi w kierunku północnym, jak i południowym, wiązałoby się z ingerencją w istniejącą zabudowę, a w konsekwencji z koniecznością rozbiórki budynków. Burmistrz podkreślił, że zarówno w poprzednio obowiązującym planie, jak i w aktualnie uchwalonym, przeznaczenie działek skarżących jest identyczne. Pomiędzy planem z 2011 r. a planem z 2025 r. widoczna jest korzystna różnica dotycząca możliwości zagospodarowania działek, bowiem sytuacja planistyczna dla ww. działek znacznie się poprawiła, gdyż zmniejszona została - z 8 do 6 metrów - nieprzekraczalna linia zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465; dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę rady gminy w tym trybie może zatem wnieść osoba, której interes prawny został naruszony kwestionowaną uchwałą. Niekwestionowane jest w sprawie, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej dwie działki gruntu oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i [...], położone w Ł. przy ulicy [...]. Działki te objęte zostały wprost regulacją zaskarżonego planu, co wiąże się zarówno z ograniczeniami w zakresie ich zagospodarowania, albowiem część nieruchomości przeznaczona została w spornym planie na urządzenie planowanej drogi klasy lokalnej - [...] Poza sporem jest więc, że pomiędzy zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżących istnieje bezpośredni związek przesądzający o przysługiwaniu skarżącym legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały, skoro kwestionowane w sprawie postanowienia MPZP mają wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy podkreślić, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Jednakże sąd uprawniony jest do zbadania, czy postanowienia planistyczne przyjęte przez gminę nie stanowią nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności, jak i czy ta ingerencja nie narusza zasady proporcjonalności i zasady równości wobec prawa. Ponadto sąd administracyjny ma obowiązek ustalić, czy w procedurze planistycznej doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie, powodujące nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; Dz. U. z 2024 r., poz. 1130; dalej: u.p.z.p.). Wskazać należy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zaliczany jest do aktów prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie sposobu prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 tej ustawy). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może bowiem prowadzić do ograniczeń prawa własności (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze. Jednakże w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, dopuszczalne jest daleko idące ograniczenie prawa własności nieruchomości, w tym wprowadzenie zakazów zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne podlega jednak ograniczeniom, choćby wynikającym z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Ponadto w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. (pkt 1) wymagania ładu przestrzennego, prawo własności (pkt 9), potrzeby interesu publicznego (pkt 7). Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i równości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Rady Miasta Ł. podejmując uchwałę Nr XVI/118/2025 z 26 marca 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych od południowo-wschodniej strony miasta Ł., nie naruszyła w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego; nie doszło również do istotnego naruszenia trybu sporządzania MPZP, a także naruszenia właściwości organów. Uchwałą nr XIX/164/2020 Rady Miasta Ł. z 30 stycznia 2020 r. przystąpiła do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta - dla terenów położonych od południowo-wschodniej strony miasta Ł.. W załączniku nr [...] do tej uchwały określono granice terenu objętego opracowaniem dotyczącym zmiany MPZP. Jak wynika z zapisów tego załącznika, projektowana zmiana objęła między innymi obszar, w którym położone są działki skarżących. Jak wynika z akt administracyjnych, tok całej procedury planistycznej dotyczącej projektu spornego MPZP odpowiadał wymaganiom określonym w art. 16 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przede wszystkim projekt tego planu był poddany konsultacjom społecznym. Na pierwszym etapie postępowania, po ukazaniu się obwieszczenia Burmistrza Miasta Ł. z 23 czerwca 2020 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta - dla terenów położonych od południowo-wschodniej strony miasta Ł., zainteresowane osoby złożyły uwagi, które zostały rozpatrzone, czemu organ dał wyraz w treści stosownego dokumentu - wykazie wniosków osób fizycznych. Po wyłożeniu - na okres od 3 do 31 października 2024 r. - projektu planu do publicznego wglądu, o czym powiadomiono społeczność lokalną obwieszczeniem Burmistrza Miasta Ł. z 24 września 2024 r., odbył się kolejny etap konsultacji społecznych. Przeprowadzono 22 października 2024 r. dyskusję publiczną, w której skarżący brali czynny udział, składając uwagi, które zostały rozpatrzone (punkt 1 wykazu uwag wniesionych do projektu MPZP). Następnie skarżący przedstawili w piśmie z 18 listopada 2024 r. swoje stanowisko, w którym podtrzymali uwagi do projektu MPZP. Jak wynika z zapisów ujętych w wykazie uwag wniesionych do projektu MPZP, wniosek skarżących o zmianę zagospodarowania ich działek w zakresie przeznaczenia na drogę [...] - na zabudowę mieszkaniową - nie został uwzględniony. Organ dał temu stosowny wyraz w treści odpowiedzi zawartej w tym wykazie (rubryka "Uwagi"). Następnie Rada Miasta Ł. w załączniku nr [...] do uchwały Nr XVI/118/2025 Rady Miasta Ł. z 26 marca 2025 r. negatywnie rozstrzygnęła wniosek skarżących, ponawiając argumentację przedstawioną uprzednio we wspomnianym wykazie. Organ w wyjaśnieniu swojego stanowiska w sposób syntetyczny wyjaśnił, że co do działek skarżących utrzymane zostały zapisy obowiązującego planu w zakresie przebiegu drogi [...], która jest niezbędna do zapewnienia obsługi komunikacyjnej okolicznych terenów budowlanych. Organ podniósł, że chodzi o znaczny obszar pomiędzy ul. [...] a ul. [...], a proponowane rozwiązanie wynika z przyjętego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wyżej opisany tok postępowania planistycznego uznać należy za prawidłowy. Przypomnieć należy, że w świetle przepisu art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Rada Miasta Ł., działając w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, mogła ukształtować sposób wykonywania prawa własności, miała więc możliwość wprowadzenia takich rozwiązań, które w konsekwencji ingerują w prawo własności nieruchomości. W ocenie sądu zakres tej ingerencji, w odniesieniu do działek skarżących i przyjętych dla nich rozwiązań planistycznych, nie narusza prawa. Z części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wynika jak ma wyglądać układ komunikacyjny i wzajemne powiązanie dróg. Na rysunku planu określono również szerokość poszczególnych dróg, a zapisy planu wprost wskazują, że szerokość jest zgodna z rysunkiem planu. Zarówno sporny, aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XVI/118/2025 Rady Miasta Ł. z 26 marca 2025 r.), w zakresie obejmującym działki nr [...] i [...], jak również plan miejscowy obowiązujący na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta Ł. z 13 maja 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z dnia 19 lipca 2011 r., Nr 104, poz. 1852) określają tożsame przeznaczenie nieruchomości skarżących. Co więcej, zaprojektowana droga lokalna oznaczona na rysunku planu symbolem "KDL.15" ma taką samą szerokość w liniach rozgraniczających, jaka była dotychczas projektowana, tj.15,00 m. Istotną i korzystną zmianą w stosunku do zapisów MPZP z 13 maja 2011 r. jest przesunięcie nieprzekraczalnej linii zabudowy, która została zmniejszona w stosunku do planu poprzednio obowiązującego z 8,00 m do 6,00 m, co jest korzystne dla właścicieli działek przylegających do planowanej drogi, a więc i dla skarżących. Jak wynika z akt sprawy według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. dla terenu położonego w Ł. pomiędzy granicami administracyjnymi miasta od strony południowo - wschodniej, ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...], uchwalonego uchwałą Nr VIII/56/2011 Rady Miasta Ł. z 13 maja 2011 r. (Dz. Urz. Woj. L. z dnia 19 lipca 2011 r. Nr [...], poz. 1852), znajdowały się w obszarze przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi nieuciążliwe, w tym hotele, oznaczonym na rysunku planu symbolami "MNU4" i "MNU12", w terenie przeznaczonym na utrzymanie i realizację dróg publicznych klasy drogi lokalnej, oznaczonym na rysunku planu symbolem "KDL18" oraz w granicy strefy ochrony sanitarnej w odległości 150 m od cmentarza. Aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych od południowo - wschodniej strony miasta Ł., którego podstawą jest uchwała Nr XVI/118/2025 Rady Miasta Ł. z 26 marca 2025 r. (Dz. Urz. Woj. L. z dnia 17 kwietnia 2025 r. poz. 2274) wskazuje, że sporne tereny znajdują się w obszarze przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi, oznaczone na rysunku planu symbolami "MNU.4" i "MNU.12" w terenie przeznaczonym na drogi publiczne klasy lokalnej, oznaczonym na rysunku planu symbolem "KDL15" oraz w granicy strefy ochrony sanitarnej w odległości 150 m od cmentarza. Jak wcześniej zaznaczono przeznaczenie działek skarżących w aktualnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jak i poprzednio obowiązującym jest takie same. Projektowana droga lokalna oznaczona symbolem "KDL.15" przebiegająca przez działki skarżących została przewidziana w celu zapewnienia komunikacji dla terenów przeznaczonych do scalenia i wykorzystywanych w przyszłości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zdaniem sądu przebieg drogi przez działki skarżących, jakkolwiek ograniczający zakres władania nieruchomością, został zaprojektowany z uwzględnieniem i należytym rozważeniem interesu publicznego i interesu właścicieli zajętych na ten cel nieruchomości. Zaplanowana droga lokalna wpisuje się w układ komunikacyjnego tej części miasta mając na celu zapewnienie dostępu do terenów budowlanych, nowowyznaczonych w ramach planu, położonych pomiędzy drogami "KDL.15" "KDG.3" ul. [...], "KDGP.4" ul. [...], "KDG.4" ul. [...]. Jak wskazał organ, projektowana droga lokalna położona jest w terenie rozdrobnionym własnościowo powoduje to trudności projektowe związane z ingerencją gminy we własność poszczególnych osób, których działki znajdują się w projektowanym terenie. Trafnie więc organ wywodzi, że dokonanie zmian wnioskowanych przez skarżących, które polegać by miały na zaprojektowaniu innego przebiegu drogi lokalnej mogłoby spowodować utrudnienia, a nawet uniemożliwienie zapewnienia odpowiedniego dostępu drogowego do znacznej części nowych terenów inwestycyjnych. Przesunięcie projektowanej drogi w kierunku północnym, jak i południowym wiązałoby się z ingerencją w istniejącą zabudowę, a w konsekwencji konieczność rozbiórki budynków. Projektowana droga [...] wykorzystuje w części istniejący pas drogowy, który obecnie przylega bezpośrednio do działek skarżących, co też świadczy o racjonalności i ciągłości układu komunikacyjnego w tej części miasta. Powyższe oznacza, że ustalenia planu ograniczają własność skarżących, jednak nie stanowi to naruszenia prawa, skoro ograniczenia dokonano z poszanowaniem prawa, a więc bez przekroczenia władztwa planistycznego i uwzględniając zasadę proporcjonalności. Podkreślić należy, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1189/16). Powyższy pogląd jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i w całości podziela go sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę. W ocenie sądu, ingerencja w odniesieniu do nieruchomości skarżących została racjonalnie uzasadniona. Rada nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, albowiem kierując się w pierwszej kolejności interesem publicznym, wyważyła interes publiczny z interesem prywatnym skarżących, uwzględniając przy tym wymóg racjonalności i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W szczególności zauważyć trzeba, że kierując się wymogami wynikającymi z zasady proporcjonalności, Rada zachowała właściwe proporcje między celem działania a ciężarem stosowanych środków, przez co należy rozumieć zachowanie proporcji pomiędzy ograniczeniem prawa własności skarżących i zamierzonym pozytywnym celem regulacji MPZP. Wyważenie interesu publicznego i indywidualnego skarżących nie budzi więc zastrzeżeń. Rada, stojąc przed wyborem pomiędzy interesem publicznym, związanym z potrzebą zagwarantowania systemu komunikacji dla okolicznych działek, w tym przewidzianych do scalenia, a interesem prywatnym skarżących i nienaruszeniem ich prawa własności, trafnie uznała, że należy dać pierwszeństwo interesowi publicznemu, choćby z tego powodu, że inny przebieg drogi wiązałby się z koniecznością wyburzenia istniejących zabudowań, co nie będzie miało miejsca przy zaprojektowanym rozwiązaniu planistycznym. Z tych względów uznać należy, że Rada nie naruszyła zasad określonych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym w art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 140 k.c., art. 6 ust. 1 i 2 i art. 28 ust. 1 tej ustawy. Rada nie nadużyła władztwa planistycznego, wyjaśniając przesłanki, którymi kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne w zakresie spornej drogi, a w konsekwencji nieruchomości skarżących. Sąd stwierdza, że Rada w procedurze planistycznej dochowała wszystkich wymagań wynikających z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przy tym ograniczenie prawa własności skarżących przyjęte w spornym MPZP w szczególności spełnia wymóg proporcjonalności w rozumieniu art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rada nie dopuściła się wobec skarżących nadmiernej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, skoro z obiektywnych powodów alternatywny sposób osiągnięcia przyjętego celu publicznego nie był możliwy. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.