II SA/Lu 449/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. C.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. C. – L. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania K. C. – [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Kierownika Działu do Spraw Osób Zobowiązanych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia, tj. zaliczki alimentacyjnej przyznanej decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...], której następnie stwierdzono nieważność decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] za okres od dnia [...] maja 2008 r. do dnia [...] września 2008 r. w wysokości [...] zł oraz zażądania zwrotu tych świadczeń. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. przyznano K. C. zaliczkę alimentacyjną na okres od dnia [...] maja 2008 r. do dnia [...] września 2008 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W dniu [...] października 2016 r. organ uzyskał informację o zgonie dłużnika alimentacyjnego - T. C. w dniu [...] marca 2007 r., co potwierdza pismo Urzędu Miasta K. z dnia [...] października 2016 r. oraz zaświadczenie o danych zamieszczonych lub niezamieszczonych w rejestrze stanu cywilnego. W związku z tym, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. przyznającej zaliczkę, zapewniając udział w tym postępowaniu skarżącej - zgodnie z art. 10 k.p.a. - a w konsekwencji organ I instancji wszczął niniejsze postępowanie i wydał wskazaną wyżej decyzję w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i ich zwrotu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko i ustalenia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję tego organu. Wyjaśniając podstawę prawną Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 2 pkt 2 i 5 ustawy z ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.), dalej jako "u.p.d.a.", a także treść art. 42 i art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 489 ze zm.), dalej jako "u.p.o.u.a.", zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu, a także art. 2 pkt 7 lit. "c" u.p.o.u.a., który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Kolegium dodało, że z uwagi na fakt, że świadczenia nienależnie pobrane ustalone zostały na podstawie art. 2 pkt 7 lit. "c" u.p.o.u.a. strona zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego bez odsetek ustawowych za opóźnienie, co wynika z art. 23 ust. 1 pkt 1 "a" tej ustawy. Ponadto stwierdziło, że ocena materiału dowodowego została dokonana przez organ I instancji z uwzględnieniem reguł zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, a więc jest bezstronna i nie narusza granic swobodnej oceny oraz jest zgodna z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy, nie zawiera błędów faktycznych i logicznych, i znajduje oparcie w prawidłowo dokonanej ocenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i ujawnionego w toku postępowania, a zastrzeżeń nie budzi także kwalifikacja prawna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. C. – [...] domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. W obszernym uzasadnieniu przedstawiła swoją sytuację życiową i materialną na przestrzeni wielu lat. Wyjaśniła, że ojciec mieszka w Austrii i nigdy nie miała z nim kontaktu, poza jednym spotkaniem podczas postępowania sądowego o alimenty, a o jego śmierci dowiedziała się prawie po 10 latach w związku z wszczętym przez organ postępowaniem. W związku z tym, jej zdaniem, skoro nie była od początku osobą uprawnioną do pobierania przyznanych świadczeń, to organ powinien ją o tym poinformować już w chwili ubiegania się o świadczenia lub odmówić ich przyznania i ewentualnie skierować ją do innej instytucji, która mogłaby jej pomóc w tamtym okresie finansowo. Podniosła, że wobec braku takich informacji, nie ponosi winy za to, że przyznane świadczenia pobrała, a więc nie powinna obecnie ponosić finansowych konsekwencji z tego powodu, gdyż była przekonana, że jest osobą uprawnioną do pobierania zaliczki. Wskazała przy tym, że alimenty były jej niezbędne przede wszystkim na pokrycie kosztów wykształcenia, w tym studiów magisterskich i doktoranckich. W związku z tym, że ojciec pomimo wyroku sądowego nie uiszczał tych alimentów, a egzekucja okazała się bezskuteczna, konieczne stało się uzyskanie niezbędnej pomocy z Funduszu Alimentacyjnego w postaci zaliczek alimentacyjnych. Wyjaśniła, że w ramach zaliczki alimentacyjnej, a później funduszu alimentacyjnego została jej wypłacona łączna kwota [...]zł, choć zadłużenie jej ojca jest dużo wyższe i wynosi [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja ustalająca wysokość nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych w okresie od [...] maja 2008r. do [...] września 2008 r. i orzekająca o zwrocie przez skarżącą tych zaliczek. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy obu instancji wskazały art. 42 w zw. z art. 2 pkt 7 lit. "c" u.p.o.u.a., co jest wadliwe. W uzasadnieniu wskazano, że zaliczka alimentacyjna została przyznana skarżącej decyzją wydaną na podstawie przepisów wskazanej wyżej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Ustawa ta obowiązywała do dnia 30 września 2008 r., a następnie została uchylona przez ustawę z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, która weszła w życie dnia 1 października 2008r. Z przepisów przejściowych nowej ustawy wynika, że dotychczasowe przepisy, tj. przepisy ustawy u.p.d.a., mają zastosowanie do spraw o zaliczki alimentacyjne, do których prawo powstało do dnia wejścia w życie ustawy (art. 41), spraw o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne (art. 42 ust. 2) i egzekucji należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych (art. 43 ust. 1). Przepis art. 42 ust. 1 i 2 stanowi, że osoba, która nienależnie pobrała zaliczki alimentacyjne, jest obowiązana do ich zwrotu. Sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne podlegają rozpatrzeniu i dochodzeniu na zasadach i w trybie określonych w dotychczasowych przepisach, tj. w u.p.d.a. Zgodnie natomiast z art. 15 tej ustawy osoba, która pobrała nienależnie zaliczkę, jest zobowiązana do jej zwrotu, zaś przepis art. 18 ust. 2 u.p.d.a. odsyła - w sprawach nieuregulowanych tą ustawą tj. - do odpowiedniego stosowania przepisów o świadczeniach rodzinnych (...). Bezspornie decyzja przyznająca skarżącej zaliczki alimentacyjne została wydana w dniu [...] czerwca 2008r., a więc jeszcze na podstawie przepisów poprzedniej ustawy tj. u.p.d.a. W świetle powyższego organy wadliwie zastosowały w niniejszej sprawie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne podlegają rozpatrzeniu i dochodzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.p.d.a., a więc organy obu instancji błędnie odwołały się do art. 2 pkt 7 lit. "c" u.p.o.u.a. (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 września 2017 r., II SA/Sz 840/17). Decyzje podlegają zatem uchyleniu. Rozpatrując sprawę ponownie organ zastosuje więc przepisy dotychczasowej ustawy tj. u.p.d.a., która - jak wskazano – w art. 18 odsyła do przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. 2017, poz.1952), dalej "u.ś.r.". W myśl art. 30 tej ustawy, za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. W niniejszej sprawie została wydana decyzja stwierdzająca nieważność decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną, co wypełnia przesłanki z pkt 4 cyt. przepisu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym wykładni art. 30 ust. 2, podkreśla się, że skoro racjonalny ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", które odnosi się do cechy czynności ("pobrania"), a nie cechy świadczenia ("nienależnego"), to należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego". Przyjmuje się więc, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przepis ten wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia, obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Dlatego też w postępowaniu tym organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 751/16). W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia winy osoby pobierającej świadczenie wychowawcze bądź ubiegającej się o to świadczenie powinna być uwzględniana w każdym z przypadków wymienionych w przepisie art. 30 ust. 2 u. ś.r. Przyjmuje się wprawdzie, że w przypadku "świadczenia nienależnie pobranego", o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 u. ś.r., nie jest ono uzależnione od winy osoby, która pobrała to świadczenie, inaczej niż w przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 2, lecz zależy wyłącznie od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji je przyznającej, skoro od początku ono nie przysługiwało, to jednak Sąd w składzie niniejszym tego stanowiska nie podziela. Omawiany przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jako "nienależnie pobrane świadczenie" określa "świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego". W ocenie Sądu, skoro i w tym przypadku ustawodawca posługuje się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a nie "świadczenia nienależnego", to przy ustalaniu - na podstawie tego przepisu - świadczenia nienależnie pobranego i orzekaniu o jego zwrocie, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w związku z postępowaniem wznowieniowym bądź postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności, została wyeliminowana decyzja przyznająca świadczenie wychowawcze, a więc że odpadła podstawa prawna przyznania świadczenia, ale konieczne jest także ustalenie, czy osoba, które je pobierała bądź ubiegała się o ich przyznanie, wiedziała, że świadczenia jej nie przysługują. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca obejmuje pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a więc ocenianego subiektywnie, także "świadczenie nienależne" rozumiane obiektywnie, gdyż taka definicja byłaby wewnętrznie sprzeczna. Nie ulega wątpliwości, że postępowania nadzwyczajne (w przedmiocie wznowienia czy stwierdzenia nieważności), o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. są prowadzone niezależnie od postępowania w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zwrotu tych świadczeń, a w postępowaniach tych kwestia świadomości osoby pobierającej świadczenia, że świadczenie jej się nie należy, nie jest badana. W postępowaniach tych organ ocenia tylko to, czy zachodzą podstawy wznowieniowe, wymienione w art. 145 k.p.a. bądź przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 k.p.a. Oznacza to, że gdy na skutek postępowań nadzwyczajnych odpadnie podstawa prawna przyznania świadczeń rodzinnych, tj. gdy zostanie wyeliminowana decyzja o przyznaniu tych świadczeń, to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako "świadczenie nienależne". Skoro jednak ustawodawca przewidział w art. 30 ust. 1 u.ś.r., że zwrotowi podlega "świadczenie nienależnie pobrane", a nie "świadczenie nienależne", a jednocześnie jako "świadczenie nienależnie pobrane" w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. potraktował także "świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność", to oznacza, że również w takim przypadku organ orzekając następnie o zwrocie świadczenia, powinien badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc powinien oceniać winę strony. Wykładnia art. 30 ust. 2 u.ś.r., pozwalająca na różnicowanie "świadczeń nienależnie pobranych" wg kryterium winy i w konsekwencji pozwalająca na orzekanie o zwrocie takich świadczeń w odniesieniu do części świadczeń w zależności od tego, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, że ono się jej nie należy, a w innych przypadkach (pkt 4) niezależnie od tej świadomości, naruszałoby również konstytucyjną zasadę równości. Przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. należy zatem interpretować systemowo i celowościowo. Nie można bowiem przyjąć, że ta sama okoliczność, w zależności od tego, kiedy nastąpiła tj. czy już w toku pobierania przyznanych świadczeń, czy też jeszcze przed ich przyznaniem - może stanowić bądź - w pierwszym przypadku - podstawę zwrotu pobranego świadczenia, pod warunkiem, że osoba, która je pobrała, wiedziała o okoliczności pozbawiającej ją prawa do świadczenia, bądź - w drugim przypadku - (tj. gdy od początku nie było podstawy do przyznania świadczenia) – niezależnie od takiej wiedzy. Taka wykładnia art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. stawiałaby w uprzywilejowanej pozycji tych świadczeniobiorców, gdy negatywna przesłanka prawa do świadczenia nastąpiła (niezależnie od ich wiedzy) już w trakcie pobierania świadczeń, bo wówczas badaniu podlegałoby to, czy osoba uprawniona pobrała świadczenie wiedząc o tym, że świadczenie się nie należy, podczas gdy świadomość strony co do prawa do świadczenia nie byłaby w ogóle oceniana w razie powstania negatywnej przesłanki prawa do świadczenia jeszcze przed przyznaniem świadczenia. Przykładem takiej sytuacji, na gruncie przepisów u.p.d.a., do których stosuje się przepisy u.ś.r., jest śmierć dłużnika alimentacyjnego, która stanowi negatywną przesłankę przyznania zaliczki alimentacyjnej. Okoliczność ta może bowiem być zarówno okolicznością mogącą stanowić przesłankę z art. 30 ust. 2 pkt 1 czy pkt 2 u.ś.r., uzasadniającą orzeczenie nienależnie pobranych świadczeń i ich zwrot, jak i podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność ta w pierwszym wypadku byłaby uzależniona od świadomości strony co do prawa do świadczenia, zaś jako przesłanka stwierdzenia nieważności byłaby oceniana niezależnie od tej świadomości (winy) osoby pobierającej świadczenie. W każdym więc z przypadków wymienionych w art. 30 ust. 2 u.ś.r., a więc również w sytuacji określonej w art. 30 ust. 2 pkt 4 - organ orzekając o nienależnie pobranych świadczeniach i ich zwrocie, ma obowiązek badać, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, czy nie, o tym, że świadczenie jej nie przysługuje. W konsekwencji wskazać należy, że organ rozpatrując sprawę ponownie będzie zobligowany do zbadania, czy skarżąca pobierając zaliczki alimentacyjne wiedziała o śmierci swojego ojca - dłużnika alimentacyjnego. Z tych względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są wadliwe i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.