II SA/Lu 449/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy M. z [...] r. nr [...] II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E We wniosku z 6 maja 2019 r. J. B. (dalej także: skarżąca) zwróciła się do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w M. , działającego z upoważnienia Wójta Gminy M. (dalej: organ pierwszej instancji) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką K. [...]. Skarżąca wniosła o przyznanie tego świadczenia od 1 czerwca 2014 r. i jego wypłatę z rozliczeniem dotychczas otrzymywanego zasiłku dla opiekuna, przyznanego z tego samego tytułu. Jednocześnie oświadczyła, że rezygnuje z pobierania zasiłku dla opiekuna – z momentem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 17 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.; dalej także: u.ś.r.), organ pierwszej instancji orzekł o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż został on uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K [...], za niezgodny z Konstytucją. Po rozpatrzeniu tego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując, że decyzja ta mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jak wskazało Kolegium, rację ma skarżąca, że z uwagi na przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie było podstaw do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na to, że niepełnosprawność jej matki powstała po ukończeniu przez nią wieku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednakże, zdaniem Kolegium, podstawę taką daje inny przepis tej ustawy, a mianowicie jej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b. Skarżąca ma bowiem ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, to zaś oznacza, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w tym przepisie. Dlatego też, jak wskazało Kolegium, prawidłowo organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, chociaż wskazał wadliwą argumentację tego rozstrzygnięcia. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Kolegium J. B. zażądała jej uchylenia, z uwagi na to, że decyzja ta jest dla niej bardzo krzywdząca. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Po pierwsze, wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK-A 2014, z. 9, poz. 104) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że na skutek powołanego wyroku Trybunału, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (zob. wyrok NSA z 12 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1614/16). Podnosi się przy tym, że nie jest także prawnie istotne powoływanie się na przywołany wyżej fragment uzasadnienia wyroku Trybunału dotyczący skutków wejścia w życie tego wyroku. Sądy wskazują, że stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Po drugie, należy zauważyć, że powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie został dotychczas znowelizowany ani uchylony. Dlatego też, bezczynność ustawodawcy niewykonującego zaleceń Trybunału zawartych w tym wyroku wywołała skutek w postaci braku ochrony jednostek, których prawa zostały naruszone treścią tego przepisu. W tej sytuacji, jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest jednak dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zob. przykładowo wyrok NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1600/16). Z powyższego wynika, że niezmienienie przez ustawodawcę treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, poprzez przywrócenie równego traktowania opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, powoduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Nie ma przy tym znaczenia, czy opieka jest sprawowana nad małżonkiem, dzieckiem, czy rodzicem – ustawodawca nie podjął bowiem i w tym zakresie żadnych działań. Prawidłowo zatem wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że stwierdzenie niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ma ten skutek, że dla oceny, czy skarżącej w niniejszej sprawie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie ma znaczenia kiedy powstała niepełnosprawność jej matki. W konsekwencji Kolegium trafnie oceniło jako błędne odmienne stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Prawnie wadliwe było jednak stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym w rozpoznawanej sprawie zachodzi negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2017 r. poz. 2092 ze zm.). Zdaniem Sądu, dokonana przez Kolegium wykładnia tego przepisu, w której organ ten oparł się jedynie na literalnym brzmieniu powołanego przepisu, narusza zasadę demokratycznego państwa prawa określoną w art. 2 Konstytucji RP. Podkreślić bowiem należy, że ratio legis regulacji zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. sprowadza się do tego, aby uniemożliwić osobom uprawnionym równoczesne pobieranie świadczeń – specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, których istotą jest zrekompensowanie opiekunowi utraty dochodów, w związku z rezygnacją z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W ocenie Sądu, przepis ten należy interpretować w taki sposób, że nie jest dopuszczalne jednoczesne przyznanie i wypłata dwóch lub więcej wymienionych w nim świadczeń, natomiast stronie przysługuje prawo wyboru z którego z nich chce skorzystać. Strona ma również prawo do zmiany zdania w tym zakresie i w tym znaczeniu ustalenia prawa do jednego z wymienionych w omawianym przepisie o świadczeń nie wyklucza, w przypadku zmiany okoliczności i spełnienia warunków ubiegania się o przyznania innego świadczenia. Warunkiem jednak jego wypłaty jest rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia (zob. wyroki WSA w Lublinie z: 13 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 949/17, 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 1062/17, 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 55/19, 28 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 87/19). Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. winien być interpretowany w ten sposób, że choć wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, to nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także w przypadku, gdy jedno z tych świadczeń zostało przyznane wcześniejszą decyzją (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18). Oznacza to, że w niniejszej sprawie powodem odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł być fakt pobierania przez nią zasiłku dla opiekuna. Tym samym zaskarżona decyzja narusza nie tylko powołane przepisy prawa materialnego, lecz również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., brak było bowiem podstaw do utrzymania w mocy prawnie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Wskazać natomiast należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej, w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres blisko 5 lat wstecz od daty złożenia wniosku. Byłoby to bowiem sprzeczne z zakazem jednoczesnego pobierania zasiłku i świadczenia pielęgnacyjnego. Istotne jest, że zakaz jednoczesnego pobierania świadczeń, wynikający ze zbiegu uprawnień, uchyla dopiero oświadczenie wnioskodawcy o wyborze korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego oraz o jednoczesnej rezygnacji z mniej korzystnego zasiłku dla opiekuna, co wynika z art. 27 ust. 5 u.ś.r. W rozpoznawanej sprawie, jak już wskazano wyżej, takie oświadczenie zostało zawarte we wniosku skarżącej z 6 maja 2019 r. Nie ulega wątpliwości Sądu, że oświadczenie to może wywoływać skutki wyłącznie na przyszłość. To znaczy, że skarżąca nie może zrezygnować z zasiłku z mocą wsteczną i oczekiwać, że z taką samą mocą wsteczną zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Takie rozwiązanie byłoby sprzeczne z istotą świadczenia pielęgnacyjnego, które – tak jak inne świadczenia rodzinne, przyznawane jest na wniosek strony, a nie z urzędu, co wynika wprost z art. 23 u.ś.r. (zob. wyrok WSA w Lublinie z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 261/19). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, organy – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. Z uwagi na zakaz jednoczesnego pobierania obu wymienionych wyżej świadczeń, konieczne będzie usunięcie z obrotu prawnego decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. W tym zakresie organy będą miały na względzie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się zarówno możliwość wzruszenia tej decyzji w trybie określonym w art. 155 k.p.a., jak i w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. (szersze wywody na ten temat zawiera przywołany wyżej wyrok WSA w Lublinie z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 261/19). Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.