II SA/Lu 449/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. W. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. W. i R. W. (solidarnie) kwotę 1 014 (jednego tysiąca czternastu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] kwietnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R. W. i D. W. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku G. P. (dalej jako: inwestor), wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce [...] położonej przy ul. [...] w L.. Organ określił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 26% (w obrysie ścian zewnętrznych budynku, zaś z uwzględnieniem utwardzonej powierzchni tarasów wokół budynków maksymalnie 32,6%), a udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 25%. Szerokość elewacji frontowej każdego z projektowanych budynków (rozumianej jako odległość rzutu prostokątnego najdalej wysuniętych punktów budynku na granicę pasa drogowego) ustalono do 33,3 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) jako maksymalnie 9,5 m. Przykrycie projektowanych budynku określono jako płaskie, o nachyleniu do 15°, przy maksymalnej wysokości budynków 11 m. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli R. i D. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczyły naruszenia zasad zachowania ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju oraz dobrego sąsiedztwa; wydania decyzji o warunkach zabudowy pomimo niezachowania zasady kontynuacji funkcji istniejącej, a ponadto w sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki ustawowe; błędnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, pod kątem właściwych kryteriów odniesienia dla oceny dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną wstępie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, rozstrzygając wątpliwości na korzyść inwestora, dążąc do realizacji zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Zdaniem Kolegium nie można funkcji interpretować zawężająco – np. jako możliwości powstawania tylko budynków tego samego rodzaju, czy też możliwości użytkowania obiektu budowlanego w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Podstawę odmowy wydania decyzji stanowi sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ może racjonalnie uzasadnić, taka zaś sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. W zakresie parametrów nowej zabudowy Kolegium podzieliło w całości ustalenia i ocenę prawną organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium powołało się na wyniki analizy urbanistycznej, która w jego ocenie wskazuje, że w sąsiedztwie nieruchomości objętej planowaną inwestycją znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej – wielorodzinnej (działki o nr ew. [...] i [...]). W nawiązaniu do istniejącej zabudowy wielorodzinnej możliwe było ustalenie cech nowej zabudowy, która wpisuje się w ład przestrzenny danego obszaru, współtworzony przez zróżnicowaną zabudowę jednorodzinną, wielorodzinną i usługową. W ocenie Kolegium Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. nie jest aktem prawa miejscowego i nie stanowi podstawy do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję pełnomocnik D. i R. W. podniósł następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania: (1) art. 7, art. 11 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zbadanie materiału dowodowego w sprawie oraz niewyczerpujące wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; (2) art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; (3) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; (4) art. 138 § 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia; Ponadto pełnomocnik podniósł następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego: (1) art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.), poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zaszły wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w tym poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie wystarczające jest odnalezienie jakiejkolwiek analogii funkcjonalnej do planowanej zabudowy w obszarze analizy; (2) § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, ze zm.; dalej jako: r.w.z.), poprzez przyjęcie poziomu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w wielkości, która nie wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie została wyznaczona na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego; (3) § 6 ust. 1 i ust. 2 r.w.z., poprzez przyjęcie poziomu wskaźnika szerokości elewacji frontowej w wielkości, która nie wynika z analizy urbanistycznej i nie została wyznaczona na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym; (4) § 7 ust. 1 i ust. 4 r.w.z., poprzez ustalenie poziomu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej każdego z projektowanych budynków w wielkości, która nie wynika z analizy urbanistycznej; (5) § 8 r.w.z., poprzez ustalenie geometrii projektowanych budynków w sposób nieodpowiedni do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym; (6) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] lipca 2021 r. pełnomocnik inwestora (uczestnika postępowania) wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik uczestnika podjął polemikę z zarzutami skargi, uznając za prawidłowe stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami prawnymi, skutkującymi koniecznością jej uchylenia. Uchybieniami jest dotknięta także decyzja wydana w pierwszej instancji, w związku z czym należało ją uchylić na podstawie art. 135 p.p.s.a. Należy jednak podkreślić, że Sąd nie podzielił w pełni stanowiska skarżących. Tym niemniej jednak Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, niezależnie od zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Podstawowe ramy prawne sporu w rozpoznawanej sprawie stanowią następujące przepisy: Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 r.w.z., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Istota i funkcja analiz urbanistycznych prowadzonych w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy leży w tym, że prawna reglamentacja zasad gospodarowania przestrzenią jest podyktowana dążeniem do optymalnego jej wykorzystania, zgodnego z zasadami zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Wartości te stanowią determinantę wszystkich działań w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, rozstrzygania o przeznaczaniu terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Wśród wartości, które ustawodawca każe uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znalazły się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p.). Ład przestrzenny, według ustawowej definicji, oznacza takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie występują dwie kluczowe kwestie determinujące prawidłowe rozstrzygnięcie, obydwie odnoszące się do oceny wyników przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej. Kwestią pierwszą, o zasadniczym znaczeniu jest dopuszczalność usytuowania na spornej działce zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Argumentacja skarżących w tym zakresie opiera się na zasadniczej tezie: wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze zdominowanym przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zaburzy ład przestrzenny na analizowanym terenie, naruszając podstawowe zasady planowania przestrzennego: zachowania ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju oraz dobrego sąsiedztwa. Tezę tą skarżący wspierają dodatkowo odwołaniem się do obowiązującego dla analizowanego obszaru Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. (uchwała nr [...] rady Miasta L. z dnia [...] lipca 2019 r.), które przewiduje dla obszaru, na którym znajduje się teren inwestycji, przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Kwestią drugą, wtórną, aktualizującą się tylko w razie stwierdzenia, że realizacja tego rodzaju zabudowy na spornej działce jest dopuszczalna, jest określenie szczegółowych warunków lokalizacji tej zabudowy w świetle ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej. W tym zakresie pełnomocnik skarżących postawił szereg szczegółowych zarzutów dotyczących naruszenia poszczególnych wymogów ustalania warunków nowej zabudowy wynikających ze wspomnianego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Kwestia pierwsza w ocenie Sądu wymaga uwzględnienia kilku okoliczności. Po pierwsze, ład urbanistyczny musi być rozumiany w sposób dynamiczny, a nie statyczny. Błędne jest rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa, jako czynnika utrwalającego w sposób niezmienny kształt istniejącej zabudowy na danym terenie i zakazującego jakiegokolwiek rozwoju kierunków tej zabudowy. Po drugie, obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla spornego obszaru rzeczywiście przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) i nie wiąże organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy (choć wiąże organy przygotowujące i uchwalające miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego – art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Pomimo braku prawnej mocy wiążącej w tym aspekcie, ustalenia studium muszą być brane pod uwagę w analizie urbanistycznej, jako czynnik faktyczny (a nie prawny) kształtujący ład przestrzenny na danym obszarze. Po trzecie, zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna mieszczą się ramach tej samej funkcji – zabudowy mieszkaniowej, w perspektywie kształtowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK 139/19, wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. I OSK 1626/21). Błędem jest traktowanie tych dwóch rodzajów zabudowy jako odrębnych funkcji. Nie ma do tego żadnego uzasadnienia, ponieważ obydwu przypadkach mamy do czynienia z funkcją mieszkaniową, choć różną rodzajowo. Po czwarte, nader istotnym czynnikiem kształtującym ład przestrzenny w kontekście inwestycji objętej wnioskiem, jest istniejąca już na działkach sąsiadujących zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W ocenie Sadu uwzględnienie wszystkich powyższych czynników prowadzi do konkluzji, że zabudowa wielorodzinna na spornej działce jest dopuszczalna, nie narusza zasad ochrony ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju ani zasady dobrego sąsiedztwa. Jakkolwiek na analizowanym obszarze zdecydowanie dominuje zabudowa jednorodzinna, przewidziana również w studium, to nie sposób abstrahować od faktu, że element zabudowy wielorodzinnej został już na analizowanym terenie wprowadzony i to na działkach sąsiadującej z terenem inwestycji (nr [...] i [...]), a zatem ten element już kształtuje istniejący, zastany ład przestrzenny. Należy zatem stwierdzić, że istnieje różnorodność zabudowy mieszkaniowej znajdującej się na analizowanym terenie, mimo że zdecydowanie dominuje zabudowa jednorodzinna. Dodatkowym argumentem jest wzgląd na wspominaną wyżej konieczność ujmowania ładu przestrzennego w sposób dynamiczny, a nie statyczny. Spojrzenie statyczne, które wydają się preferować skarżący, uniemożliwiałoby jakikolwiek rozwój urbanistyczny w braku generalnych aktów planowania przestrzennego (miejscowych planów zagospodarowania terenu). Umiejscowienie zabudowy wielorodzinnej jest w ocenie Sądu kontynuacją istniejącego już na analizowanym obszarze trendu rozwijania zabudowy, w ramach funkcji mieszkaniowej, o zabudowę wielorodzinną. Jest to tym bardziej uzasadnione, jeśli uwzględnić fakt, że bardzo duża część działek na analizowanym terenie nie jest w ogóle zabudowana, co oznacza konieczność wytyczenia kierunków rozwoju ładu urbanistycznego w sposób dynamiczny, a nie statyczny. W tej sytuacji, uznając dopuszczalność zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na spornej działce, należy odnieść się do kwestii drugiej, tj. szczegółowych determinantów lokalizacji tej zabudowy, które powinny zostać określone w decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o wyniki analizy urbanistycznej. Mając na uwadze wskazane wyżej argumenty przemawiające za dopuszczalnością zabudowy wielorodzinnej, należy podkreślić, że dynamiczny rozwój ładu przestrzennego powinien mieć charakter ewolucyjny, a nie rewolucyjny. Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jakkolwiek dopuszczalna, stanowi nadal element mniejszościowy na analizowanym obszarze. Rozwój tego elementu kształtującego ład przestrzenny musi zatem następować ostrożnie, poprzez nawiązanie do tych elementów, które na analizowanym obszarze już istnieją. Konieczne jest harmonijne powiązanie nowej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym. W ocenie Sądu, kształtując szczegółowe determinanty dopuszczalnej zabudowy, w tym odnoszące się do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych), organy powinny ściśle nawiązywać do istniejącej już zabudowy wielorodzinnej. Nie są przy tym zasadne argumenty skarżących, że przy kształtowaniu tych czynników, należy w sposób restrykcyjny nawiązywać do średnich wartości, w dużej mierze determinowanych dominującą zabudową jednorodzinną. Nie sposób zaprzeczyć, że zwłaszcza takie elementy zabudowy jak szerokość elewacji frontowej czy górna jej krawędź, kształtują się zupełnie inaczej w przypadku zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej. Trudno uznać, że szerokość i wysokość elewacji frontowej budynku wielorodzinnego ma odpowiadać szerokości i wysokości elewacji budynków jednorodzinnych. Należy tez zwrócić uwagę, że w przypadku każdego wskaźnika zabudowy (powierzchnia zabudowy, szerokość, górna krawędź), rozporządzenie – jakkolwiek odwołuje się do średniej dla obszaru analizowanego, dopuszcza odstępstwo (wyznaczenie innego wskaźnika), jeśli jest ono uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej (§ 5-7 rozporządzenia). Analiza urbanistyczna oznacza zbadanie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Nie powinno w związku z powyższym budzić wątpliwości, że stanowisko inwestora nie jest w tym zakresie wiążące, a podstawą przyjęcia określonych rozwiązań nie może być wyłącznie interes inwestora. Konkludując powyższe rozważenia, należy wskazać, że określenie szczegółowych parametrów (wskaźników) zabudowy w analizowanym przypadku powinno nawiązywać do średnich wartości dla całego obszaru analizowanego, tym istniejąca już zabudowa wielorodzinna stanowi kluczowy punkt odniesienia w zakresie dopuszczalnych odstępstw od średnich wartości wskaźników, które to odstępstwa będą motywowane wynikami analizy. W ocenie Sądu, w tak określonych uwarunkowaniach, zawarte w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowe determinanty parametrów zabudowy zostały określone wadliwe w odniesieniu do niektórych wskaźników, w sposób nieuzasadniony odpowiednio wynikami analizy urbanistycznej, a zatem z naruszeniem przepisów rozporządzenia. Zgodnie z § 5 ust. 1 r.w.z. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zgodnie z analizą urbanistyczną wielkość powierzchni zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynosi 25,5%, w zaokrągleniu 26%, kolejno co do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zawiera się w przedziale od 2,1 do 44% i średnio wynosi 19,5%, a łącznie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej wynosi od 2,1% do 44%, średnio – 19,7%. Dla planowanej inwestycji przyjęto maksymalny wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej tj. 26%. Mając w polu widzenia zaprezentowane powyżej wartości oraz uwzględniając charakter i wielkość działek porównywanych nie można wykluczyć zasadności przyjęcia wielkości powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji w wysokości 26%. Trzeba przy tym zauważyć, że zaokrąglenie średniej wartości w górę (o 0,5 punktu procentowego) wpisuje się w ewolucyjny rozwój zabudowy. Ponadto należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni niż to wynika z analizy. Krytycznie należy jednak z drugiej strony ocenić fakt, że dość lakoniczna treść analizy urbanistycznej nie pozwala na weryfikację motywów, jakimi kierował się organ wyznaczając wskaźnik w ten sposób. Uchybienie to nie stanowi samo w sobie podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę, że wskaźnik został określony w granicach dopuszczalnych prawem, w ramach wyjątku motywowanego wynikami analizy. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, lecz dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy (§ 6 ust. 1-2 r.w.z.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że rozporządzenie przewiduje dwojakie odstępstwo od wartości średnich, które mogą być stosowane wyłącznie rozdzielnie. Pierwsze odstępstwo od średniej zakłada tolerancję w wysokości 20% w stosunku do średniej wartości (§ 6 ust. 1 r.w.z.). Drugie zostało sformułowane w § 6 ust. 2 r.w.z., zgodnie z którym organ może zastosować inną szerokość elewacji, jeżeli wynika to z analizy. Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że jeżeli organ wyznacza inną szerokość elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 r.w.z., to nie jest upoważniony do jego dodatkowego zwiększenia o 20%. Jak wynika z analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu szerokość elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi 26 m (działka nr [...] i nr [...]), po powiększeniu o 20% wskaźnik wynosi 31,2 m. Średnia szerokość elewacji frontowej dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi 12,9 m, natomiast dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych łącznie wynosi 13,1 m. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazano szerokość elewacji frontowej – maksymalnie 33,3 m. W ocenie Sądu sposób określenia parametru szerokości elewacji frontowej w zaskarżonej decyzji jest sprzeczny z przedstawioną powyżej wykładnią § 6 r.w.z. Tolerancja 20% powinna być zastosowana w odniesieniu do wartości średniej, która wynosi 13,1 m. W analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji kwantyfikator tolerancji zastosowano nie do wartości średniej dla całego obszaru, lecz w stosunku do zabudowy wielorodzinnej. Wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej we wskazanej w decyzji wysokości może zostać uznane za dopuszczalne, jeżeli zostanie uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej, nie zaś kwantyfikatorami tolerancji. W tym zakresie jednak najistotniejszą kwestią pozostaje ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej na jeszcze wyższym poziomie niż wynika to z analizy tj. 33,3 m. Jest to zabieg całkowicie nieuprawniony, trudny do zrozumienia (być może wynikający z – błędnego – podwójnego zastosowania kwantyfikatora tolerancji 20%), który należy ocenić jako niedopuszczalny na gruncie § 6 r.w.z. Odstępstwem od średniej wartości parametru (dla całego obszaru zabudowanego) jest już samo odniesienie wyłącznie do szerokości elewacji zabudowy wielorodzinnej. W niniejszej sprawie zastosowano dwukrotne powiększenie tego parametru (najpierw w analizie, potem w decyzji o warunkach zabudowy). W ocenie Sądu jest to zabieg niezgodny z prawem. Zgodnie z § 7 ust. 1 r.w.z. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W tym zakresie analiza urbanistyczna ogranicza się do wskazania, że na działkach nr [...] i [...] wysokość ta wynosi 8 m, natomiast inwestor we wniosku o ustalenie wysokości wskazał 9,5 m. Jak wyjaśniono w analizie: "W celu uzyskania pełnowartościowej ostatniej kondygnacji parametry wysokościowe zostały podwyższone zgodnie z wnioskiem inwestora". W analizie nie wskazano, czy są to jedyne działki mogące stanowić podstawę do wyznaczenia nowej zabudowy. Nadto ustaloną w ten sposób wysokość podwyższono, kierując się jedynie wnioskiem inwestora. Nie jest to wystarczające uzasadnienie dla przyjęcia wyższej wysokości niż określonej jako przedłużenie istniejących krawędzi. Niezrozumiała jest okoliczność "uzyskania pełnowartościowej ostatniej kondygnacji", tym bardziej, że nie istniała konieczność ustalenia wyższej górnej krawędzi elewacji dla już istniejącej na tym obszarze zabudowy wielorodzinnej. Nie powinno budzić wątpliwości, że zasadą jest wyznaczenie tego parametru jako przedłużenia krawędzi elewacji odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jako działkę sąsiednią należy rozumieć działkę możliwie najbliżej planowanej nieruchomości. Wprawdzie również w tym zakresie istnieje możliwość odstąpienia od zasady, zgodnie z § 7 ust. 4 r.w.z., jednakże takie rozwiązanie musi korespondować z treścią analizy urbanistycznej, z której powinno jednoznacznie wynikać, że nie jest możliwe lub celowe wyznaczenie tego wskaźnika jako przedłużenia krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r., II OSK 2914/18). Analiza powinna wyjaśniać jaki sposób przyjęto do wyliczenia parametru i dlaczego uznano taką metodę za adekwatną. Zgodnie z § 8 r.w.z. geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wprawdzie prawodawca posługuje się nieostrym pojęciem "odpowiednio", jednakże nie przewiduje odstępstwa od tak zakreślonej zasady. W tym zakresie zatem konieczne jest uwzględnienie całego obszaru analizowanego. Natomiast w analizie urbanistycznej wskazano wyłącznie, że na obszarze znajdują się dwa budynki mieszkalne wielorodzinne z dachami płaskimi o spadkach do 15° i maksymalnej wysokości 10 m. Ponownie w analizie pojawił się argument: "W celu uzyskania pełnowartościowej ostatniej kondygnacji parametry zostały podwyższone zgodnie z wnioskiem inwestora do 11 m". Jak wskazano wyżej, zamierzenia inwestora nie mogą stanowić jedynej podstawy wyznaczania parametrów. Nie można także przyjąć – wobec braku adekwatnego uzasadnienia w analizie urbanistycznej – że przekroczenie średniej wysokości dla podobnej zabudowy o 1 m stanowi realizację przesłanki ustalenia "odpowiedniej" geometrii dachów. Swoboda, którą przewidują przepisy rozporządzenia przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy (§ 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 4, § 8 r.w.z.), nie oznacza nieskrępowania żadnymi wytycznymi. Dopuszczalność wyjątku umożliwia ewolucyjny rozwój zabudowy. Stosowanie wyjątku nie można jednak rozumieć jako otwartej drogi do całkowitej dowolności. Weryfikacja w tym zakresie następuje na podstawie zestawienia decyzji z treścią analizy urbanistycznej, uzasadnienia przyjętych rozwiązań. Tylko w przypadku, gdy sporządzono wyczerpujące uzasadnienie, a treść decyzji koresponduje z analizą urbanistyczną możliwe jest zweryfikowanie prawidłowości działania organu i wykluczenie dowolności przy wydawaniu decyzji. Szczególnie w przypadku stosowania wyjątków, których interpretacja powinna być ścisła, niezbędne jest wyczerpujące umotywowanie słuszności wybranych rozwiązań. Końcowo należy jeszcze raz podkreślić, że konieczność rozwoju elementu zabudowy wielorodzinnej na analizowanym obszarze powinna mieć charakter ewolucji, nie zaś rewolucji. Przyjęte w decyzji wskaźniki znacznie odbiegając od znajdującej się na analizowanym obszarze zabudowy – również zabudowy wielorodzinnej – mogą naruszać ład przestrzenny, a nie jedynie twórczo go rozwijać. Nie można zaprzeczyć, że istniejąca zabudowa wielorodzinna powinna być w tym zakresie wyznacznikiem, jest bowiem adekwatnym punktem odniesienia. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że okoliczność ta nie została należycie wyjaśniona w analizie urbanistycznej. Nawiązywanie do już istniejącej zabudowy wielorodzinnej, z uwzględnieniem jej wyjątkowego (na analizowanym obszarze) charakteru, umożliwia ewolucyjny rozwój zabudowy. Z powyższych przyczyn należy uznać, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji z [...] stycznia 2021 r. zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 4, § 8 r.w.z., a także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej). Uchybienia te skutkowały koniecznością uchylenia obydwu decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (po uprawomocnieniu się wyroku Sądu), podstawowym obowiązkiem organu I instancji będzie dokonanie ponownej analizy urbanistycznej oraz ocena wyników tej analizy, z uwzględnieniem wyżej przedstawionych wskazań i ocen prawnych co do właściwej interpretacji i zastosowania prawnych determinant ustalania szczegółowych warunków dla nowej zabudowy, zawartych w rozporządzeniu z 2003 r. Należy jednak podkreślić, że elementem wiążącej oceny prawnej jest również konkluzja Sądu, iż zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna na spornej działce jest dopuszczalna, nie narusza zasad ochrony ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju ani zasady dobrego sąsiedztwa. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął kwoty: 500 zł uiszczonego wpisu od skargi, 34 zł opłat skarbowych od pełnomocnictwa (od dwóch skarżących) oraz 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżących będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).