II SA/Lu 449/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 10 maja 2024 r., znak: SKO.II.41/577/PZP/2024 w przedmiocie warunków zabudowy postanawia: I. odrzucić sprzeciw; II. zwrócić skarżącej uiszczony wpis od odrzuconego sprzeciwu w kwocie 100 (sto) złotych. Decyzją z 13 marca 2024 r., po rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. (dalej jako: Spółka), Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej na działce oznaczonej nr ew. [...] w gminie [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 10 maja 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu uchyliło decyzję z 13 marca 2024 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sprzeciw do sądu administracyjnego od powyższej decyzji Kolegium wniosła Gmina [...], podnosząc zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego odrzucenie, z powodu braku legitymacji skargowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sprzeciw podlegał odrzuceniu jako niedopuszczalny (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Niedopuszczalność sprzeciwu wynika z przyczyny podmiotowej – niedopuszczalny jest sprzeciw wniesiony przez podmiot, który nie jest legitymowany do jego wniesienia. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W sposób jednoznaczny podmiotem legitymowanym do wniesienia sprzeciwu jest strona postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie sprzeciw wniosła Gmina [...], reprezentowana z mocy ustawy przez Burmistrza Miasta i Gminę [...] (art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2024 r., poz. 609, ze zm.), który to organ wydał decyzję w sprawie w I instancji (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie ugruntowany jest pogląd jednoznacznie wykluczający przyznanie jednostce samorządu terytorialnego statusu strony postępowania w sprawie, w której jej organowi powierzono kompetencje do wydania decyzji w sprawie. Orzecznictwo wyklucza również jednoznacznie w takich wypadkach legitymację skargową w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak i jej organu, który wydawał decyzję w sprawie. Pogląd taki wyrażono w aż trzech uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego (uchwały NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115; z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54). Szczególnie doniosła dla rozpoznawanej sprawy jest argumentacja wyrażona w uzasadnieniu uchwały z 19 maja 2003 r., w której wskazano: "Należy przyjąć, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on ‘bronił’ interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego". Wypada też zauważyć, że powyższe stanowisko znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym uznano za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy, w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Pogląd wykluczający legitymację skargową jednostki samorządu terytorialnego w sprawie, w której jej organ wydawał decyzję, był wielokrotnie wyrażany w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie NSA, postanowienia: z 24 maja 2023 r., II OSK 711/23; z 23 czerwca 2023 r., I OZ 233/23; z 26 lipca 2023 r., I OSK 1380/22; z 20 września 2023 r., I OSK 1696/23; z 19 października 2023 r., I OSK 1489/22; z 19 marca 2024 r., III OSK 343/24). Analogiczne jest stanowisko orzecznictwa, wykluczające uprawnienie jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia sprzeciwu w sprawie, w której organ tej jednostki wydawał decyzję w I instancji (por. przykładowo postanowienia NSA z 7 września 2021 r., II OSK 1488/21; z 18 stycznia 2022 r., I OSK 2356/21; z 1 marca 2022 r., I OSK 203/22; z 12 maja 2022 r., I OSK 547/22; z 25 maja 2022 r., I OSK 1130/19; z 10 lutego 2023 r., III OSK 5/23; z 20 września 2023 r., I OSK 1696/23). Oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi, przesłanka ta powinna zatem zostać zbadana przez sąd już na wstępnym etapie, przed przejściem do oceny merytorycznej sprawy (por. uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04; postanowienia NSA z 3 czerwca 2018 r., II OSK 1355/18; z 10 lipca 2019 r., I OSK 1222/19). Z mocy odesłania zawartego w art. 64b § 1 p.p.s.a. pogląd ten znajduje pełne zastosowanie w odniesieniu do sprzeciwu. Z powyższych przyczyn Gmina [...] nie może być uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w rozpoznawanej sprawie, a zatem uprawnionym do wniesienia sprzeciwu nie jest ani Gmina [...] (reprezentowana przez Burmistrza), ani Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Z tych względów sprzeciw podlegał odrzuceniu na podstawie art. 64a oraz art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od odrzuconego sprzeciwu sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.