II SA/Lu 45/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skargi D.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia [...] r. O Samorządowych Kolegiach Odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu w dniu [...] r. wniosku D. i R. małż. Ż. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tut. Kolegium z dnia [...] r., nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi K., K. i [...] w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...] w K. orzekło utrzymać w całości w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ uznał, iż podaniem datowanym na dzień [...] r. D. Ż. wystąpiła o "przywrócenie stanu nieruchomości przed scaleniem" argumentując tym, że w postępowaniu scaleniowym jej dwie działki zostały połączone w jedną, przy czym powierzchnia działki zmniejszyła się o 28 m2 w stosunku do stanu przed scaleniem. Dodała ponadto, że ani ona, ani jej mąż nie wyrazili zgody na scalenie, ich podpisy były sfałszowane. Powyższy wniosek został zakwalifikowany jako wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi K., K., [...] w części dotyczącej działko oznaczonej po scaleniu nr [...] w K.. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego tut. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności powołanej wyżej ostatecznej decyzji Starosty [...] uzasadniając, że decyzja ta w części objętej wnioskiem nie zawierała wady rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 k.p.a. Strony skarżące wyraziły zgodę na objęcie ich nieruchomości scaleniem, a ich podpisy "na wykazie właścicieli" są autentyczne. Wydana w sprawie decyzja scaleniowa w zakresie powierzchni działki o nr [...] (0,2371 ha) mieści się w dopuszczalnej, trzyprocentowej "odchyłce" wynikającej z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. o scaleniu i wymianie gruntów. W tym stanie argumentacja skarżących, że decyzja scaleniowa rażąco narusza prawo, bo ich nieruchomość (po scaleniu) jest mniejsza o 28 m2 od powierzchni przed scaleniem jest niezasadna, bowiem nie tylko decyzja nie narusza prawa w sposób kwalifikowany, ale w ogóle nie może być oceniana w kategoriach naruszenia prawa skoro w/w ustawa (art.8) dopuszcza odstępstwo od parametru powierzchniowego i wartościowego,a w gruncie tego dopuszczalne odstępstwa nie zostały przekroczone. W odwołaniu skarżący wnieśli o wnikliwe rozpoznanie sprawy. Stwierdzili, że w wyniku przeprowadzonego postępowania scaleniowego doszło do zmiany przebiegu granic działki o nr [...] z działką o nr [...]. Podnieśli także, że H. S. uczestnik scalenia dopiero w lipcu 2004 r. wyraził zgodę na włączenie gruntów wspólnoty do postępowania scaleniowego. Wskazali, że własnoręczne podpisy złożone na wykazie właścicieli gospodarstw rolnych i powierzchni gruntów położonych na terenie wsi K. na projektowanym obszarze scalenia zostały przemienione na wykaz 9-30, co umożliwiło scalenie dwóch działek skarżących w jedną i dokonać przesunięcia granicy działki po scaleniu. Wskazali, że w wyniku scalenia doszło do zmniejszenia powierzchni otrzymanej po scaleniu działki o 28 m2 i jednocześnie zmieniono 55 m2 gruntów z kwalifikowanych na rowy i nieużytki. Zarzucili, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone w I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze toczyło się zbyt długo z przekroczeniem terminów, co może świadczyć o celowym działaniu liczonym na "przeterminowanie" tej sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwoławczych i utrzymało w całości zaskarżoną decyzję w mocy. Podniosło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie istnieje możliwość orzekania co do istoty sprawy, to również nie może mieć znaczenia jaka decyzja zapadłaby po wyeliminowaniu z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. O rozstrzygnięciu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie decyduje powyższa okoliczność, ale istnienie bądź nieistnienie ustawowych przesłanek z art. 156 k.p.a. Kolegium Odwoławcze orzekające w niniejszej sprawie podzieliło stanowisko Składu Orzekającego Kolegium I instancji, że skarżący wyrazili zgodę na objęcie ich nieruchomości scaleniem, o czym świadczą ich własnoręczne podpisy na wykazie właścicieli. Brak jest w tej sprawie dowodu przeciwnego podważającego powyższe stwierdzenie. Skarżący poza swoimi oświadczeniami nie przedstawili faktów i dowodów podważających stanowisko organu orzekającego w sprawie. Kwestionowana decyzja w zakresie zmniejszenia o 28 m2 powierzchni działki otrzymanej po scaleniu, nie może być postrzegana w kategorii wadliwości kwalifikowanej, z uwagi na zachowanie procedur wynikających z art. 8 ust 1 ustawy o scaleniu i wymianie gruntów. Wartość szacunkowej różnicy ubytku powierzchni gruntu po scaleniu nie przekracza 3%. Zarzut odwołania dotyczący ustalenia właściciela działki sąsiedniej o nr ewid.[...] (po scaleniu), nie pozostaje w związku z toczącym się postępowaniem nadzwyczajnym w stosunku do strony skarżącej. Niezasadny jest również zarzut strony skarżącej o bezczynności Kolegium Odwoławczego w terminowym załatwieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji scaleniowej. Powyższa sprawa była przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który to Sąd wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SAB/Lu [...] oddalił skargę na bezczynność Kolegium Odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), przy czym warunkiem wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego jest stwierdzenie, że naruszenia te mogły mieć (lub miały) istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądownictwa administracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157 k.p.a. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia, jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane , tak jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji, wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r., sygn. akt II OSK [...], Lex 746680, z [...] r., sygn. akt II OSK [...]). Rażące naruszenie prawa stanowi jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz doktryną, zachodzi ono wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większej wagi aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. Przenosząc powyższe ogólne zasady na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w wyniku przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi K., K. i [...], w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...] w K., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 24, art. 27 ust.1,3,4, art. 28 ust. 1 i 2, art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz.1749 ze zm.), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz.169 ze zm.), art. 30 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz.1086 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia [...] r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r.Nr 98, poz.1071 ze zm.). Wszczęcie postępowania zainicjowane zostało pismem z dnia 24 kwietnia 2013 r. o "przywrócenie stanu nieruchomości przed scaleniem". Powyższy wniosek po wymianie korespondencji ze Starostą Bialskim zakwalifikowano, jako wniosek o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a wskazanej wyżej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. W związku z treścią podniesionych zarzutów ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie podlegały ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego uzasadniające odmowę stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji z dnia [...] r. i czy do wydania tejże decyzji nie doszło z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu organ administracji w sposób wszechstronny rozważył ustawową przesłankę legalności decyzji w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podnieść należy, że w toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie przeprowadzona została rozprawa administracyjna i podczas jej trwania D. Ż. przyznała, że w postępowaniu scaleniowym czynnie nie uczestniczyła, nie składała z mężem zastrzeżeń do projektu scalenia, nie zgłaszali się, aby zapoznać się z obliczeniami w sprawie projektu scalenia i warunkami objęcia ekwiwalentu w posiadanie, nie odwoływali się od decyzji scaleniowej. W karcie uczestników scalenia nie składali życzeń do projektu scalenia. Skarżąca została poinformowana, że jeżeli uważa, że wśród trzech podpisów na okazanym jej podczas rozprawy administracyjnej "Wykazie właścicieli (posiadaczy) gospodarstw rolnych i gruntów sporządzonym dla celów postępowania scaleniowego" nie ma podpisu jej męża, a wszystkie trzy są sporządzone jej ręką to może w tej kwestii przedłożyć dowód z opinii grafologa albo wnioskować o przeprowadzenie takiego dowodu na jej koszt. D. Ż. nie skorzystała z takiej możliwości. Nie odniosła się również do dokumentów dotyczących Wspólnoty gruntowej i tego, że wraz z mężem nie figurowali oni jako osoby uprawnione do udziału w tej Wspólnocie. Zdaniem Sądu nie noszą dowolności ustalenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że skarżący wyrazili zgodę na objęcie ich nieruchomości scaleniem o czym świadczą ich własnoręczne podpisy na wykazie właścicieli. Organ ocenił w tym zakresie zgromadzone dowody (dokumenty) – tj. "wykaz właścicieli" oraz inne składane dokumenty. Odniósł się do faktu, że żadne z małżonków Ż. nie figuruje w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie gruntowej wsi K., żadne też nie figuruje na liście sporządzonej w dniu [...] r. na zebraniu, którego celem było głosowanie w sprawie objęcia scaleniem gruntów Wspólnoty i jej likwidacja. Skarżący poza swoimi oświadczeniami (nie potwierdzonymi dowodami) nie przedstawili faktów i dowodów podważających stanowisko Kolegium. Należy przy tym wskazać, że fałsz dowodu lub wydanie decyzji w wyniku przestępstwa to przesłanki wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.), a nie przesłanki nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), przy czym zarówno fałsz dowodu, jak i popełnienie przestępstwa powinno być stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że jest oczywiste (art. 145 § 2 k.p.a.). Wskazać ponadto należy, że wydana w sprawie decyzja scaleniowa w zakresie powierzchni działki o nr [...] (0,2371 ha) mieści się w dopuszczalnej trzyprocentowej "odchyłce" wynikającej z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia [...] r. o scaleniu i wymianie gruntów. Argumentacja skarżących, że decyzja scaleniowa rażąco narusza prawo, bo ich nieruchomość (po scaleniu) jest mniejsza o 28 m2 od powierzchni przed scaleniem jest niezasadna. Decyzja nie narusza prawa w sposób kwalifikowany, ale w ogóle nie może być oceniana w kategoriach naruszenia prawa skoro w/w ustawa (art. 8 ust.2) dopuszcza odstępstwo od parametru powierzchniowego i wartościowego, a w gruncie tego dopuszczalnego odstępstwa nie zostały one przekroczone. Różnicaw powierzchni wynosi bowiem 1,21%, zaś różnica w wartości szacunkowej – 2,93%. Brak jest również podstaw do zaliczenia do wad kwalifikowanych zarzutu, że w wyniku scalenia zmieniła się granica frontowa (od strony ulicy, bo ta co potwierdziły materiały graficzne scalenia podobnie jak granica z nieruchomością przed scaleniową nie zmieniła swojego przebiegu (punkty 08-23, 08-45)). Granica faktyczna przebiegająca w terenie po linii ogrodzenia stała się granicą prawną. Ponadto oprócz likwidacji granicy wewnętrznej pomiędzy działkami nr [...] zmienił się kształt nieruchomości w głębi działki poza obszarem "gruntu zabudowanego". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie mając na uwadze prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie, jak i jego prawidłową ocenę prawną podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że decyzja z dnia [...] r. – w części odnoszącej się do działki nr [...] (przed scaleniem nr [...]) nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ani nie zawiera żadnej innej wady kwalifikowanej skutkującej stwierdzeniem nieważności. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.