II SA/Lu 45/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia 1. oddala skargę; 2. przyznaje [...] A. F. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej "kpa" w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r. poz. 290), dalej "Prawo budowlane" - po rozpatrzeniu odwołania G. B. oraz M. M. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] o odmowie wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia pomiędzy działkami o nr ewid. [...] i nr ewid. [...] położonymi w miejscowości C. gm. B.. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem G. B. - współwłaściciela działki nr ewid. [...] z dnia [...] maja 2015 r. postępowanie zostało wszczęte w związku z, który podnosił, że nie wyrażał zgody na budowę ogrodzenia w granicy z jego "orną" działką, gdyż ogrodzenie to uniemożliwia mu prace polowe. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził, że wnioskodawca ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Podczas oględzin w dniu [...] listopada 2015 r. ustalono, że ogrodzenie jest w budowie. Obecnie ustawione są słupki stalowe o wysokości od gruntu ok. 1,74 m, zabetonowane w gruncie. Do zakończenia budowy pozostało naciągnięcie siatki na słupki. Inwestor - T. Ż. oświadczył, że otwory w górnej części słupków zostaną zaślepione kapturkami z blachy stalowej, co zabezpieczy przed wodami opadowymi. Mając powyższe na uwadze, organ I instancji stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, nie ma więc podstaw do wstrzymania budowy z art. 50 Prawa budowlanego, ani prowadzenia postępowania w trybie art. 51 tej ustawy, w związku z czym, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. organ odwoławczy uchylił tę decyzję stwierdzając, że poza G. B. współwłaścicielką działki nr [...] jest także jego siostra – M. M., której należy zapewnić udział w postępowaniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji wskazaną na wstępie decyzją - na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, odmówił wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Organ stwierdził, że budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego). Budowa ogrodzenia, które nie jest wykonane od strony drogi publicznej, jedynie oddziela prywatne nieruchomości, a ponadto nie przekracza wysokości 2,20 m, jak w niniejszej sprawie, nie wymaga także zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy). Nie jest to więc samowola budowlana, do likwidacji której uprawnione są organy nadzoru budowlanego. Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko i ustalenia organu I instancji i wskazaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy decyzję tego organu. Organ przytoczył treść art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed [...] czerwca 2015 r.) i wskazał, że jeżeli ogrodzenie zostało usytuowane pomiędzy działkami prywatnymi i jego wysokość nie przekracza 2,20 m, to jego wykonanie nie wymagało ani zgłoszenia, ani tym bardziej pozwolenia na budowę. W odniesieniu do robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, co ma miejsce w niniejszej sprawie, tylko w przypadku realnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska, czy też w przypadku wykonania ich w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach, mogą mieć zastosowanie nakazy wynikające z przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Przedmiotowe ogrodzenie - słupki stalowe z rury średnicy 50 mm, o wysokości 1,74 m od poziomu gruntu, postawione są w gruncie na fundamencie betonowym prefabrykowanym o wymiarach 22 cm x 14 cm. Pomiędzy fundamentami słupków znajduje się cokół betonowy o wymiarach dł. 2,5 m, wys. 0,25 m i grub. 0,06 m. Długość ogrodzenia wynosi około 76 m. Zamiarem inwestora jest przymocowanie do słupków siatki stalowej i nałożenie na słupki czapek zaślepiających (bez ostro zakończonych elementów). Tak wykonane ogrodzenie nie narusza wymogów przepisu § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690), dalej "rozporządzenie", który stanowi, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt (ust. 1) oraz, że umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy za zasadną uznał odmowę nałożenia na współwłaścicieli działki nr [...] nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia ich własności organ wyjaśnił, że ochrona własności regulowana jest przez przepisy prawa cywilnego i roszczeń wynikających z prawa własności strona może dochodzić na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. B. domagał się uchylenia decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżący zarzucał, że ogrodzenie zrealizowano w granicy i że uniemożliwia mu ono wykonywanie prac polowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze. zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa, powszechnie obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję w powyższym zakresie może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie nie jest zasadna, gdyż nie narusza obowiązujących przepisów. Postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem G. B., który podnosił, że ogrodzenie zrealizowane w granicy z jego działką orną uniemożliwia mu prawidłowe wykonywanie prac polowych oraz zacienia tę działkę, co może pozbawić go lub ograniczyć mu dopłaty z ARiMR. W tego rodzaju sprawach, organ nadzoru budowlanego - mając na uwadze art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane zasadniczo mogą być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia - określa rodzaj wykonanych robót, ocenia czy w ogóle podlegały one regulacjom Prawa budowlanego, a jeśli tak, czy wymagały pozwolenia bądź zgłoszenia i czy zostały wykonane zgodnie z warunkami tego pozwolenia (zgłoszenia), a następnie w razie konieczności przeprowadza postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego lub naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. W świetle bowiem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (a aktualnym brzmieniu) - zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga wyłącznie (...) budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, natomiast przedmiotowe ogrodzenie jest niższe (ma 1, 74 m) - jego budowa nie wymagała zatem ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Podobne zasady obowiązywały przed zmianą powołanego przepisu tj. przed 28 czerwca 2015 r., z tym, że niezależnie od wysokości ogrodzenia zgłoszenie było wymagane, jeżeli było sytuowane od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Sporne ogrodzenie zostało usytuowane przy działce prywatnej, a nie w miejscu publicznym, a więc nawet w świetle dotychczasowych przepisów, nie wymagało ono zgłoszenia. W tej sytuacji organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego (art. 48 i art. 49 b Prawa budowlanego), gdyż takie dotyczy wyłącznie realizacji robót budowlanych polegających na budowie (nadbudowie, rozbudowie, odbudowie) bez wymaganego pozwolenia bądź zgłoszenia. Organ przeprowadził natomiast prawidłowo postępowanie naprawcze tj. postępowanie w trybie art. 51 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego - w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Następnie organ wydaje jedną z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3 Prawa budowlanego tj. nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z przepisu art. 50 Prawa budowlanego wynika, że tryb naprawczy ma zastosowanie nie tylko wtedy, gdy roboty budowlane (nie będące budową) nie są prowadzone na podstawie wymaganego pozwolenia czy zgłoszenia, ale nawet wówczas, gdy pozwolenie bądź zgłoszenie w ogóle nie jest wymagane tj. gdy nie podlegają one regulacjom Prawa budowlanego. Ma to miejsce w sytuacji, gdy wykonywane są (lub gdy już zostały wykonane – art. 51 ust. 7) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2). Skoro w sprawie niniejszej nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, organ mając na uwadze żądanie skarżącego, miał zatem obowiązek sprawdzenia czy sporne ogrodzenie nie zostało wykonane w sposób określony w pkt 1 bądź 4 przytoczonego przepisu tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Jak wynika z akt niniejszej sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, okoliczności te były przedmiotem badania przez organy obu instancji, które stwierdziły, że żadna z nich nie zachodzi. Ogrodzenie zostało bowiem wykonane zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi, w szczególności z § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690), który stanowi, że ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt (ust. 1) oraz, że umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione. Na żadne zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska nie wskazuje również skarżący. W sytuacji występującej w sprawie nie było zatem podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w przytoczonym art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3 Prawa budowlanego. Zarzuty skargi w istocie mają charakter cywilnoprawny – skarżący podnosi, że na skutek wybudowania ogrodzenia nie może swobodnie wykonywać prac polowych. Są to kwestie związane z wykonywaniem prawa własności i nie podlegają one ocenie przez organ nadzoru budowlanego, ani przez sąd administracyjny. Z tych względów Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza - oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.)