II SA/Lu 45/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 15 listopada 2023 r. znak ZOA-VII.7721.20.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. oddala skargę; II. przyznaje [...] G. K.-P. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych i czterdzieści groszy), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych i czterdzieści groszy) z tytułu podatku od towarów i usług. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 listopada 2023 r., znak: ZOA-VII.7721.20.2023 po rozpatrzeniu odwołania Z. L. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 20 września 2023 r. znak: RIO.5162.7.2023.AE - na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazaną decyzją organ I instancji na podstawie art. 68, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023r., poz. 682 ze zm., dalej jako "pr. bud.") nakazał współwłaścicielkom drewnianego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul [...] 9 w P. - E. D. oraz D. S. i L. S. opróżnienie w całości tego budynku. W toku wszczętego z urzędu postępowania stwierdzono, na podstawie kontroli i oględzin oraz ekspertyzy mgr inż. D. W., zły stan techniczny wszystkich elementów konstrukcyjnych spornego budynku ("ubytki fundamentów z cegły oraz brak izolacji poziomej fundamentów; podwalina w bardzo złym stanie technicznym objęta korozją biologiczną, na niektórych odcinkach całkowicie zdegradowana (...), ściana północno - wschodnia znacznie odchylona od pionu; (...) w wyniku warunków atmosferycznych lub obciążenia śniegiem istnieje możliwość utraty stateczności ściany, co może prowadzić w konsekwencji do zawalenia całego budynku lub jego części; nieszczelność komina; stolarka okienna i drzwiowa drewniana jednoszynowa z pękniętymi szybami, nieszczelne, uszkodzone ramy okienne i skrzydła drzwiowe o znacznym zużyciu technicznym w bardzo złym stanie technicznym; posadzki z desek skorodowane biologicznie w złym stanie technicznym (...)"). Organ stwierdził, że w świetle ekspertyzy w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami i zapewnienia nośności, stateczności oraz bezpieczeństwa użytkowania należy wykonać fundamenty, wymianę wszystkich elementów konstrukcyjnych budynku (podwaliny, ścian, stropu, więźby) i pokrycia dachowego, a także montaż obróbek i orynnowania, wydzielenia pomieszczenia higieniczno - sanitarnego, wykonania przyłączy i instalacji wod. - kan., remont pieco - kuchni wraz z trzonem kominowym W ocenie organu I instancji, stwierdzone odkształcenia i odchylenia ścian świadczą o przekroczeniu stanów granicznych przydatności do użytkowania spornego budynku (w rozumieniu § 204 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2022r., poz. 1225), a stwierdzony szeroki zakres robót budowlanych, jakie należy wykonać na budynku, aby spełnił on wymagania przepisów, w tym techniczno - budowlanych dla zapewnienia przydatności do użytkowania i trwałości, nie pozwala w przedmiotowej sprawie na zastosowanie art. 66 pr. bud., który umożliwia usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Zakres wymaganych czynności wyczerpuje bowiem odbudowę, na której dokonanie wymagane jest pozwolenie na budowę. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza jednoznacznie istnienie stanu bezpośredniego zagrożenia zawaleniem budynku, a zatem organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydać nakaz opróżnienia budynku na podstawie art. 68 pr. bud. Organ skierował decyzję do E. D. jako współwłaścicielki spornej nieruchomości oraz do D. S. i L. S. jako współwłaścicielek nieruchomości i spadkobierczyń ustawowych (córek) po zmarłym J. S. (bracie E. D.). Jednocześnie organ ustalił, że sporny budynek jest użytkowany przez rodzeństwo - Z. L. i R. L.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. L., która domagała się jej uchylenia zarzucając, że decyzja została wydana z pominięciem jej i brata jako stron postępowania. Podniosła, że to ona faktycznie płaci podatek od nieruchomości, a budynek zrealizował jej dziadek. W przekonaniu skarżącej, E. D., która domaga się rozbiórki budynku, chodzi w istocie o to, by pozbyć się skarżącej i jej brata ze spornego budynku. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że Z. L. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wyjaśnił, że stroną postępowania może być tylko podmiot, który żąda postępowania ze względu na swój interes prawny, zaś podstawę takiego interesu może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności z uproszczonego rejestru gruntów spornej działki nr ewid.[...] nie wynika, by skarżąca Z. L. była jej właścicielką. Z protokołów oględzin przeprowadzonych w dniu 27 czerwca 2023 r. oraz w dniu 18 września 2023 r. wynika, że wraz z bratem R. L. jest użytkownikiem przedmiotowego budynku mieszkalnego, a użytkowanie nie jest źródłem interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 682/04). Skarżąca może w rozpatrywanej sprawie ewentualnie posiadać jedynie interes faktyczny, a nie prawny, a zatem nie posiada przymiotu strony, a więc nie jest uprawniona do skutecznego wniesienia odwołania, w związku z czym organ odwoławczy zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 (zob. uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98). Organ odwoławczy odnosząc się do wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. postępowania sądowego o zasiedzenie nieruchomości stwierdził, że dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego o stwierdzeniu zasiedzenia nieruchomości wraz z ustaloną datą nabycia prawa własności wiąże organy administracji publicznej oraz sąd administracyjny (zob. wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1175/11; wyrok WSA w Lublinie z 28 maja 2015r., sygn. akt II SA/Lu 827/14). Postępowanie w sprawie stwierdzenia zasiedzenia nie ma na celu ustalenia właściciela nieruchomości, a co najwyżej może prowadzić do zmiany tego ostatniego, a więc postępowanie o zasiedzenie nie tamuje rozpatrzenia niniejszej sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że nie jest uprawniony do stwierdzenia we własnym zakresie (dla potrzeb niniejszego postępowania) zasiedzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. L. domagała się uchylenia decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, zarzucając jej wydanie z naruszeniem: 1). art. 30 b pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu administracyjnym wnioskodawcą może być współwłaściciel nieruchomości, któremu nie przysługuje obecnie tytuł prawny do nieruchomości, gdyż nieruchomość objęta postępowaniem administracyjnym jest w posiadaniu samoistnym innych osób przez ponad 30 lat w sposób prowadzący do nabycia jej z mocy prawa przez zasiedzenie; 2) art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, pomimo tego, że skarżąca złożyła 19 października 2023r. do Sądu Rejonowego w Radzyniu Podlaskim wniosek o nabycie własności spornej nieruchomości z mocy prawa przez zasiedzenie, co oznacza, że posiada interes prawny, gdyż prawo własności do nieruchomości przysługuje jej od 5 listopada 2001r.; 3). art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej prawa udziału w postępowaniu, zgłaszania wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024r., poz. 1267) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r., poz. 935, dalej "p.p.s.a."), sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa. Sąd nie rozstrzyga samodzielnie spraw administracyjnych, lecz bada wyłącznie to, czy przy wydaniu rozstrzygnięcia organ nie naruszył przepisów. Rozpatrując skargę Z. L. w takim zakresie Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Organ umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, a więc nie miała także prawa wnieść odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 20 września 2023 r wydanej na podstawie art. 68 pr. bud. Stanowisko i rozstrzygnięcie organu odwoławczego są prawidłowe. Status stron w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie wydania decyzji o opróżnienie budynku określa art. 68 pr. bud. w zw. z art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 68 pr. bud. - w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany: 1) nakazać, drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Z kolei zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Trafnie wyjaśnił organ odwoławczy, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa (konkretnym przepisem) a sytuacją prawną podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może na tę sferę wpłynąć przez jej poszerzenie lub ograniczenie albo przez jej zmianę wynikającą z nałożenia na podmiot określonych obowiązków. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w postępowaniu tym wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach innego podmiotu, wpływającą jednak na prawa i obowiązki tej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, należy zatem rozumieć przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Interes prawny musi być indywidualny i wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony wydaniem zaskarżonej decyzji, realny. Musi on być wykazany przez stronę, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania tej skargi. (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 1003/19). Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie miała przymiotu strony w powyższym rozumieniu w niniejszym postępowaniu, a w konsekwencji nie była też uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. W świetle przytoczonego art. 68 ust.1 pr. bud. stroną postępowania prowadzonego w trybie tego przepisu jest zasadniczo właściciel lub zarządca obiektu – są to podmioty wprost wskazane w tym przepisie jako adresaci obowiązków nakładanych na podstawie tego przepisu. Przepis ten nie wymienia jako adresata użytkowników, ani posiadaczy samoistnych, decyzja nie może więc być do nich skierowana, co oznacza, że organ nie może na nich nałożyć obowiązków, o których mowa w tym przepisie. Skoro więc decyzja nie jest kierowana do użytkownika czy posiadacza samoistnego, to zbędne jest przyznawanie tym podmiotom ochrony w postępowaniu toczącym się w trybie tego przepisu. Użytkownicy i posiadacze samoistni nie mają więc przymiotu strony w takim postępowaniu. Zarzuty skarżącej, która wywodzi swój interes prawny wywodzi z posiadania samoistnego nie są więc trafne. W tym miejscu należy też wyjaśnić, że samo istnienie przesłanek dających podstawy do stwierdzenia zasiedzenia (tj. posiadanie nieruchomości przez odpowiedni okres) nie jest źródłem prawa własności, tzn. nie tworzy tego prawa. Prawo własności powstaje dopiero na mocy prawomocnego wyroku sądowego stwierdzającego jego nabycie w drodze zasiedzenia. Organy administracyjne nie posiadają kompetencji do badania, czy dany podmiot nabył prawo własności. Do czasu prawomocnego wyroku sądowego stwierdzającego zasiedzenia, osoba, która spełnia przesłanki zasiedzenia, nie korzysta więc z ochrony jaka przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Dodać należy, że zasadniczo również posiadacze zależni, a więc np. najemcy nieruchomości nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu toczącym się w trybie art. 68 pr. bud. "Utrwalone jest w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym decyzje podejmowane na podstawie art. 68 pr. bud. nie dotyczą praw lub obowiązków mieszkańców, użytkowników czy najemców, co implikuje, że nie mają oni przymiotu stron w tego rodzaju postępowaniach" (zob. wyrok NSA z 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2441/21, a także wyrok NSA z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 928/96, wyrok NSA z 4 kwietnia 2003 r., sygn. akt IV SA 2627/01, wyrok WSA z 4 lipca 2018r., sygn. akt II SA/Kr 237/18; wyrok NSA z 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06; wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 469/06; wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 917/10). W świetle powyższego, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszenia art. 28 k.p.a., a w konsekwencji nie doszło też do naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do stron, natomiast organ zasadnie odmówił skarżącej takiego przymiotu. Z kolei wskazany w skardze przepis art. 30 b pr. bud. nie miał zastosowania w sprawie, a więc nie można mówić o jego naruszeniu. Przepis ten dotyczy postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego, wszczynanego na wniosek. Decyzja w niniejszej sprawie została wydana w postępowaniu prowadzonym przez organ z urzędu w trybie art. 68 pr. bud., którego celem nie jest dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego, lecz ocena jego stanu technicznego i możliwości jego bezpiecznego użytkowania. Są to dwa różne postępowania i różne są strony tych postepowań. Z tych względów Sąd oddalił skargę (pkt I.) na podstawie art. 151 p.p.s.a. W pkt II. wyroku Sąd, stosownie do art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2024 r., 764) przyznał ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 590,40 zł brutto (stawka wynagrodzenia - 480 zł powiększona o 110,40 zł podatku od towarów i usług).