II SA/Lu 450/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenu nie objętego uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obejmującej tereny upraw polowych w miejscowości P.; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu 25 lipca 2007 r. Rada Gminy Kurów podjęła uchwałę Nr XII/71/2007 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kurów w granicach działki o numerze geodezyjnym 571 położonej na terenach upraw polowych w miejscowości Płonki. Granice obszaru objętego projektem zmiany studium zostały określone w załączniku graficznym do uchwały. W dniu 28 października 2008 r. Rada Gminy Kurów przyjęła uchwałę Nr XXIII/166/2008 w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kurów. Zgodnie z § 1 pkt 1 uchwały, przyjęto zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kurów, wyrażone w części tekstowej stanowiącej załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały oraz zilustrowane na mapie "Plansza podstawowa" stanowiącej załącznik Nr 2 do niniejszej uchwały. Skargę na uchwałę z dnia 28 października 2008 r. wniósł Wojewoda Lubelski, żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej terenu nieobjętego uchwałą nr XII/71/2007 z dnia 25 lipca 2007 r. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Lubelski wskazał, iż zaskarżona uchwała została podjęta w innych granicach niż określone uchwałą z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie przystąpienia do zmiany studium. Zarówno bowiem z części tekstowej uchwały z dnia 25 lipca 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia studium, jak i załącznika graficznego do tej uchwały wynika, iż przedmiot zmiany studium stanowi działka o numerze geodezyjnym 571 położona na terenach upraw polowych w miejscowości Płonki, przy czym tereny przeznaczone na działalność produkcyjną miały być odsunięte od istniejących zabudowań sąsiednich w głąb działki nr 571 na odległość 170 m i 140 m od drogi powiatowej nr 22176. Tymczasem, jak wskazał skarżący, uchwała nr XXIII/166/08 z dnia 28 października 2008 r. przyjmująca zmianę studium obejmuje dodatkowo obszar oznaczony kolorem czerwonym na załączniku do skargi. Stąd wniosek, iż zmiana studium została uchwalona dla obszaru, który nie jest tożsamy z obszarem wskazanym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia studium. Powyższe, zdaniem skarżącego, wskazuje na istotne naruszenie przez Radę Gminy Kurów art. 9 ust. 1, art. 11 w związku z art. 27 i 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kurów wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż procedura związana z uchwaleniem zmiany studium została w pełni dochowana. Organ wskazał ponadto, iż u.p.z.p. nie określa, jaka jest obligatoryjna treść uchwały o przystąpieniu do zmiany studium. Podstawowe znaczenie w tym zakresie, zdaniem organu, należy przypisać projektowi zmian, który, stosownie do art. 11 u.p.z.p., ma rozstrzygające znaczenie. Podlega on uzgodnieniom z odpowiednimi organami, wymaga ogłoszenia o obligatoryjnym jego wyłożeniu, musi być wyłożony do publicznego wglądu przez co najmniej 30 dni i jest przedmiotem uwag pochodzących od wszystkich zainteresowanych. Zatem to projekt zmiany studium, w ocenie organu, ma podstawowe prawotwórcze znaczenie, nie zaś uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Stąd ewentualne rozbieżności co do zakresu zmian w stosunku do pierwotnej uchwały nie mają znaczenia. Organ podniósł ponadto, iż skoro na gruncie u.p.z.p. projekt zmian obejmował obszar identyczny z obszarem zatwierdzonym uchwałą nr XXIII/166/2008, a procedura określona w art. 11 u.p.z.p. została w pełni dochowana, to nie można uznać, iż nastąpiło naruszenie prawa, o którym mowa w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uchwalając zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kurów, organ dopuścił się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tej uchwały w części dotyczącej terenu nieobjętego uchwałą nr XII/71/2007 z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium. Na wstępie wskazać należy, iż w niniejszej sprawie bezsporne jest, że teren objęty zaskarżoną uchwałą o zmianie studium z dnia 28 października 2008 r. nie jest w pełni tożsamy z terenem objętym uchwałą z dnia 25 lipca 2007 r. o przystąpieniu do zmiany studium. Jak wynika z części tekstowej i załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do zmiany studium, podjętej na wstępnym etapie procedury zmiany studium (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.), zmiana ta objąć miała obszar w granicach działki o numerze geodezyjnym 571 w odległości 170 m i 140 m od drogi powiatowej nr 22176 w miejscowości Płonki. Tymczasem zamykająca procedurę zmiany studium uchwała z dnia 28 października 2008 r. przyjmująca tę zmianę, oprócz części działki nr 571 usytuowanej w odległości 170 m i 140 m od drogi powiatowej nr 22176, obejmuje dodatkowo fragment obszaru położony w odległości mniejszej niż 170 m od drogi powiatowej nr 22176 (obszar zaznaczony kolorem czerwonym na załączniku do skargi – k. 27 akt sądowych). Zatem spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy powyższa rozbieżność stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z powołaną normą prawną, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Norma ta znajduje, w myśl art. 27 u.p.z.p., odpowiednie zastosowanie w odniesieniu do procedury zmiany studium oraz planu miejscowego. Zatem, z woli ustawodawcy, jedynie "istotne" naruszenie trybu sporządzania aktu planowania skutkuje nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, przy czym przez "istotne naruszenie trybu postępowania" rozumieć należy naruszenie prowadzące do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Przyjęte w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. rozwiązanie ma na celu zapewnienie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzania bądź zmiany aktu planistycznego. Na kolejnych etapach uchwalania (zmiany) studium zagwarantowana jest bowiem możliwość udziału zainteresowanych podmiotów poprzez składanie wniosków do studium (zmiany studium) i uwag do projektu studium (projektu zmiany studium) oraz udział w dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie studium rozwiązaniami (art. 11 pkt 1 , 10 i 11 w związku z art. 27 u.p.z.p.). Podkreślić należy, iż w toku procedury planistycznej mogą wystąpić sytuacje uzasadniające zmianę granic obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia aktu planistycznego. Takie zmiany są prawnie dopuszczalne, gdyż organ gminy, jako ustawowo odpowiedzialny za uchwalanie aktów planistycznych na szczeblu gminy, posiada określoną prawem samodzielność oraz swobodę decydowania o przebiegu wszczętej procedury planistycznej. Jednakże dokonanie tego rodzaju zmian nie może następować automatycznie, bez zachowania jakichkolwiek wymogów proceduralnych. W ocenie Sądu, rada gminy może dokonać zmian w ustaleniach dotyczących obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia studium jedynie w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia studium (zmiany studium) lub poprzez uchylenie tej uchwały. Czynności tych nie może dokonać, wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, organ sporządzający projekt studium, tj. wójt, burmistrz bądź prezydent miasta, gdyż stanowiłoby to naruszenie właściwości organów, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p. W niniejszej sprawie wystąpiły zatem dwie przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały Nr XXIII/166/2008 Rady Gminy Kurów z dnia 28 października 2008 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kurów w części dotyczącej terenu nie objętego uchwałą Nr XII/71/2007 Rady Gminy Kurów z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium. Po pierwsze, miało tu miejsce naruszenie trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p., gdyż pozbawiono zainteresowane podmioty możliwości udziału w procesie tworzenia zmiany studium w odniesieniu do części terenu nie objętego uchwałą o przystąpieniu do zmiany studium. Owo naruszenie bez wątpienia jest naruszeniem istotnym, ponieważ w uchwale o zmianie studium przyjęto inne ustalenia niż te, które zostałyby podjęte, gdyby na etapie sporządzania projektu zmiany studium nie dokonano rozszerzenia granic obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do zmiany studium. Ponadto, skoro zwiększenie obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium nastąpiło na etapie wykonania przez organ wykonawczy projektu zmiany studium, doszło do naruszenia właściwości organów w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Wójt nie miał bowiem prawnej możliwości dokonania korekty tego obszaru w projekcie zmiany studium, gdyż, jak wynika z art. 9 u.p.z.p. w związku z art. 27 u.p.z.p., może tego dokonać jedynie rada gminy w formie uchwały. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 28 u.p.z.p. w związku z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr XXIII/166/2008 Rady Gminy Kurów z dnia 28 października 2008 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kurów w części dotyczącej terenu nie objętego uchwałą Nr XII/71/2007 Rady Gminy Kurów z dnia 25 lipca 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kurów obejmującej tereny upraw polowych w miejscowości Płonki.