II SA/Lu 450/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 r. sprawy ze skargi K. C.-L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. C. – L. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania K. C. – [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "k.p.a." – utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Kierownika Działu do Spraw Osób Zobowiązanych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. z dnia [...] sierpnia 2017 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia, tj. zaliczki alimentacyjnej przyznanej decyzją z dnia [...] października 2008 r., Nr [...], której następnie stwierdzono nieważność decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...] za okres od dnia [...] października 2008r. do dnia [...] września 2009 r. w wysokości [...] zł oraz zażądania zwrotu tych świadczeń. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. przyznano K. C. zaliczkę alimentacyjną na okres od dnia [...] października 2008 r. do dnia [...] września 2009 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W dniu [...] października 2016 r. organ uzyskał informację o zgonie dłużnika alimentacyjnego - T. C. w dniu [...] marca 2007 r., co potwierdza pismo Urzędu Miasta K. z dnia [...] października 2016 r. oraz zaświadczenie o danych zamieszczonych lub niezamieszczonych w rejestrze stanu cywilnego. W związku z tym, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...] października 2008 r. przyznającej zaliczkę, zapewniając udział w tym postępowaniu skarżącej - zgodnie z art. 10 k.p.a. - a w konsekwencji organ I instancji wszczął niniejsze postępowanie i wydał wskazaną wyżej decyzję w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i ich zwrotu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko i ustalenia organu I instancji i zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję tego organu. Wyjaśniając podstawę prawną Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 489 ze zm.), dalej jako "u.p.o.u.a.", zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenia jest obowiązana do ich zwrotu, a także art. 2 pkt 7 lit. "c" u.p.o.u.a., który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Kolegium dodało, że z uwagi na fakt, że świadczenia nienależnie pobrane ustalone zostały na podstawie art. 2 pkt 7 lit. "c" u.p.o.u.a. strona zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego bez odsetek ustawowych za opóźnienie, co wynika z art. 23 ust. 1 pkt 1 "a" tej ustawy. Ponadto stwierdziło, że ocena materiału dowodowego została dokonana przez organ I instancji z uwzględnieniem reguł zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, a więc jest bezstronna i nie narusza granic swobodnej oceny oraz jest zgodna z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy, nie zawiera błędów faktycznych i logicznych, i znajduje oparcie w prawidłowo dokonanej ocenie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego i ujawnionego w toku postępowania, a zastrzeżeń nie budzi także kwalifikacja prawna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. C. – [...] domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. W obszernym uzasadnieniu przedstawiła swoją sytuację życiową i materialną na przestrzeni wielu lat. Wyjaśniła, że ojciec mieszka w [...] i nigdy nie miała z nim kontaktu, poza jednym spotkaniem podczas postępowania sądowego o alimenty, a o jego śmierci dowiedziała się prawie po 10 latach w związku z wszczętym przez organ postępowaniem. W związku z tym, jej zdaniem, skoro nie była od początku osobą uprawnioną do pobierania przyznanych świadczeń, to organ powinien ją o tym poinformować już w chwili ubiegania się o świadczenia lub odmówić ich przyznania i ewentualnie skierować ją do innej instytucji, która mogłaby jej pomóc w tamtym okresie finansowo. Podniosła, że wobec braku takich informacji, nie ponosi winy za to, że przyznane świadczenia pobrała, a więc nie powinna obecnie ponosić finansowych konsekwencji z tego powodu, gdyż była przekonana, że jest osobą uprawnioną do pobierania zaliczki. Wskazała przy tym, że alimenty były jej niezbędne przede wszystkim na pokrycie kosztów wykształcenia, w tym studiów magisterskich i doktoranckich. W związku z tym, że ojciec pomimo wyroku sądowego nie uiszczał tych alimentów, a egzekucja okazała się bezskuteczna, konieczne stało się uzyskanie niezbędnej pomocy z Funduszu Alimentacyjnego w postaci zaliczek alimentacyjnych. Wyjaśniła, że w ramach zaliczki alimentacyjnej, a później funduszu alimentacyjnego została jej wypłacona łączna kwota [...]zł, choć zadłużenie jej ojca jest dużo wyższe i wynosi [...] zł. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 23 ust. 1 u.p.o.a. w związku z art. 2 pkt 7 "c" u.p.o.a. Zgodnie z art. 23 ust. 1 - osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Z kolei przepis art. 7 pkt 7 "c" stanowi, że "nienależnie pobrane świadczenie" to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Śmierć osoby zobowiązanej do wypłaty alimentów wyczerpuje znamiona przesłanek przewidzianych w przywołanym przepisie, gdyż z chwilą śmierci dłużnika wygasa uprawnienie do pobierania alimentów, a w konsekwencji ustaje także prawo pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 1 u.p.o.a., świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej (...), przez którą należy rozumieć – w myśl art. 2 pkt 11 u.p.o.a. – osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. W sprawie niniejszej bezsporne jest, że ojciec skarżącej – dłużnik alimentacyjny zmarł w dniu [...] marca 2007 r., a zatem od tego dnia zaliczki alimentacyjne skarżącej nie przysługiwały. Kwestią sporną jest natomiast to, czy organ, w związku z tym, że – jak podnosi skarżąca – w dacie przyznania jej świadczenia nie wiedziała ona o śmierci ojca, gdyż nie miała żadnego kontaktu z nim, ani z jego rodziną (dowiedziała się o tym dopiero 10 lat później) mógł ustalić, że pobrane przez skarżącą za okres od [...] października 2008 r. do dnia [...] września 2009 r., a więc po śmierci dłużnika świadczenia jako nienależne i zażądać ich zwrotu na podstawie art. 23 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 7 "c" u.p.o.a. Okoliczności te świadczą bowiem o braku winy skarżącej w tym, że pomimo śmierci ojca pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Instytucja świadczenia nienależnie pobranego, została uregulowana w przytoczonym wyżej przepisie art. 2 pkt 7 u.p.o.a., który stanowi, że "nienależnie pobrane świadczenie" to świadczenie z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów, e) (uchylona), f) wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję, g) wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 4b. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym wykładni powyższego przepisu podkreśla się, że skoro racjonalny ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", które odnosi się do cechy czynności ("pobrania"), a nie cechy świadczenia ("nienależnego"), to należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego". Przyjmuje się więc, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przepis art. 2 pkt 7 u.p.o.a. wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia, zgodnie z art. 23 ust. 1 u.p.o.a., obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy" (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 826/09; wyrok WSA z 26 stycznia 2010 r., sygn. IV SA/Gl 398/09). W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia winy osoby pobierającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego bądź ubiegającej się o to świadczenie powinna być uwzględniana w każdym z przypadków wymienionych w przepisie art.2 pkt 7 u.p.o.a. Przyjmuje się wprawdzie, że w przypadku "świadczenia nienależnie pobranego", o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. "c" u.p.o.a., nie jest ono uzależnione od winy osoby, która pobrała to świadczenie, inaczej niż w przypadkach wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. "a, b, d" (por. zob. A. Korcz - Maciejko, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2010, s. 66), lecz zależy wyłącznie od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji je przyznającej, skoro od początku ono nie przysługiwało, to jednak Sąd w składzie niniejszym tego stanowiska nie podziela. Omawiany przepis art. 2 pkt 7 lit. "c" u.p.o.a. jako "nienależnie pobrane świadczenie" określa "świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. W ocenie Sądu, skoro i w tym przypadku ustawodawca posługuje się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a nie "świadczenia nienależnego", to przy ustalaniu - na podstawie tego przepisu - świadczenia nienależnie pobranego i orzekaniu o jego zwrocie nie wystarczy samo stwierdzenie, że w związku z postępowaniem wznowieniowym bądź postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności, została wyeliminowana decyzja przyznająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego, a więc że odpadła podstawa prawna przyznania świadczenia, ale konieczne jest także ustalenie, czy osoba, które je pobierała bądź ubiegała się o ich przyznanie, wiedziała, że świadczenia jej nie przysługują. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca obejmuje pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a więc ocenianego subiektywnie, także "świadczenie nienależne" rozumiane obiektywnie, gdyż taka definicja byłaby wewnętrznie sprzeczna. Nie ulega wątpliwości, że postępowania nadzwyczajne (w przedmiocie wznowienia czy stwierdzenia nieważności), o których mowa w art. 2 pkt 7 "c" u.p.o.a., są prowadzone niezależnie od postępowania w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zwrotu tych świadczeń, a w postępowaniach tych kwestia świadomości osoby pobierającej świadczenia, że świadczenie jej się nie należy, nie jest badana. W postępowaniach tych organ ocenia tylko to, czy zachodzą podstawy wznowieniowe, wymienione w art. 145 k.p.a. bądź przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 k.p.a. Oznacza to, że gdy na skutek postępowań nadzwyczajnych odpadnie podstawa prawna przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, tj. gdy zostanie wyeliminowana decyzja o przyznaniu tych świadczeń, to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako "świadczenie nienależne". Skoro jednak ustawodawca przewidział w art. 23 ust. 1 u.p.o.a., że zwrotowi podlega "świadczenie nienależnie pobrane", a nie "świadczenie nienależne", a jednocześnie jako "świadczenie nienależnie pobrane" w art. 2 pkt 7 "c" potraktował także świadczenie "wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia", to oznacza, że również w takim przypadku organ orzekając następnie o zwrocie świadczenia, powinien badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc powinien oceniać winę strony. Wykładnia art. 2 pkt 7 u.p.o.a. pozwalająca na różnicowanie "świadczeń nienależnie pobranych" wymienionych pod lit. "a – g" wg kryterium winy i w konsekwencji pozwalająca na orzekanie o zwrocie takich świadczeń w odniesieniu do części świadczeń w zależności od tego, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, że ono się jej nie należy, a w innych przypadkach (lit. "c") niezależnie od tej świadomości, naruszałoby również konstytucyjną zasadę równości. Ta sama okoliczność, w zależności od chwili jej wystąpienia, mogłaby bowiem stanowić albo podstawę wznowienia/stwierdzenia nieważności decyzji, albo ustalenia świadczenia nienależnie pobranego. Przykładem takiej sytuacji jest śmierć dłużnika (zob. wyroki NSA z dnia 10 sierpnia 2017 r., I OSK 3261/6 i I OSK 3002/15). Nie ulega wątpliwości, że śmierć dłużnika alimentacyjnego zaistniała w trakcie pobierania świadczeń, to sytuacja o której mowa w art. 2 pkt 7 "a" u.p.o.a., powodująca ustanie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a więc jest to sytuacja, która bezspornie wymaga ustalenia, że osoba pobierająca świadczenie nie wiedziała, że dłużnik alimentacyjny zmarł. Natomiast śmierć dłużnika, która nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie może stanowić bądź okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. istotną dla sprawy nową okoliczność faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji, nieznaną organowi, który wydał decyzję, a więc podstawę do wznowienia, bądź może być potraktowana jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (gdy organ wiedział o śmierci dłużnika i okoliczności tej nie uwzględnił). W tym przypadku chodzi więc o sytuacje, o których mowa w art. 2 pkt 7 "c" u.p.o.a., które w orzecznictwie sądowoadministracyjnym traktowane są jako uzasadniające zwrot świadczenia niezależnie od świadomości (winy) osoby pobierającej świadczenie. Sąd w niniejszym składzie takiego stanowiska nie podziela. Przepis art. 2 pkt 7 u.p.o.a. należy zatem interpretować systemowo i celowościowo. Nie można bowiem przyjąć, że ta sama okoliczność, w zależności od tego, kiedy nastąpiła tj. czy już w toku pobierania przyznanych świadczeń, czy też jeszcze przed ich przyznaniem - może stanowić bądź - w pierwszym przypadku - podstawę zwrotu pobranego świadczenia, pod warunkiem, że osoba, która je pobrała, wiedziała o okoliczności pozbawiającej ją prawa do świadczenia, bądź - w drugim przypadku - (tj. gdy od początku nie było podstawy do przyznania świadczenia) – niezależnie od takiej wiedzy. Taka wykładnia art. 2 pkt 7 u.p.o.a. stawiałaby w uprzywilejowanej pozycji tych świadczeniobiorców, których dłużnik alimentacyjny zmarł już w trakcie pobierania świadczeń, bo wówczas badaniu podlegałoby to, czy osoba uprawniona pobrała świadczenie wiedząc o śmierci dłużnika, podczas gdy okoliczność ta nie byłaby w ogóle oceniana w razie śmierci dłużnika alimentacyjnego, która nastąpiła jeszcze przed przyznaniem świadczenia. Skarżąca podnosi, że nie wiedziała, że jej ojciec nie żyje. Nawet nie mogła o tym wiedzieć, gdyż nigdy nie miała z nim kontaktu. W świetle powyższego niesprawiedliwe byłoby pominięcie braku winy skarżącej i orzeczenie o zwrocie wypłaconych zaliczek alimentacyjnych w odniesieniu do decyzji przyznającej świadczenie wydanej już po śmierci dłużnika alimentacyjnego, o której skarżąca w chwili wydawania tej decyzji, nie wiedziała. Reasumując, w ocenie Sądu, w każdym z przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 u.p.o.a., a więc również w sytuacji określonej w art. 2 pkt 7 "c" - organ orzekając o nienależnie pobranych świadczeniach i ich zwrocie, ma obowiązek badać, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, czy nie, o tym, że świadczenie jej nie przysługuje. W sprawie niniejszej organ okoliczności tej w ogóle nie badał, dlatego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są wadliwe i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe rozważania.