II SA/Lu 450/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi M. K. reprezentowanej przez opiekuna prawnego G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie opłat za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza F. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] W dniu [...] grudnia 2020 roku do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej we F. wpłynęło pismo Dyrektora Domu Pomocy Społecznej [...] w J. L. wzywające Gminę F. do uregulowania opłaty zastępczej w wysokości [...] zł za pobyt w placówce M. K.. W uzasadnieniu Dyrektor podał, że ZUS w B. przekazywał na konto depozytowe domu pomocy społecznej kwotę stanowiącą równowartość 61% świadczenia emerytalnego pobieranego przez panią M. K., w sytuacji, gdy zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 1) ustawy o pomocy społecznej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu. Pozostałe 9 % dochodu pensjonariuszki było przekazywane na konto jej opiekuna prawnego G. K.. W związku z powyższym w okresie od stycznia 2019 roku do grudnia 2020 roku powstała zaległość w wysokości [...] zł. W następstwie wniosku Burmistrz F. decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. orzekł o zastępczym wniesieniu przez Gminę F. opłaty z tytułu pobytu pani M. K. w Domu Pomocy Społecznej za ten okres. w łącznej wysokości: [...] zł. Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a z obowiązku opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, ustalonego w decyzji lub umowie, o której mowa wart. 103 ust. 2, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wydatki gminy podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis art. 104 ust. 3-8 stosuje się odpowiednio. Po rozpoznaniu odwołania G. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymało w mocy. Również organ odwoławczy wskazał na art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. Ponadto podał, że w stosunku do M. K. wydana została decyzja z dnia [...] sierpnia 2020r., orzekająca o zmianie wysokości ponoszonej przez nią odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej [...] w J. L. na kwotę [...]zł miesięcznie tj. 70% osiąganego dochodu. Jednak ZUS w B. przekazywał na konto depozytowe Domu Pomocy Społecznej kwotę stanowiącą równowartość 61% jej świadczenia emerytalnego. Pozostałe 9 % było przekazywane na konto G. K., w związku z czym, w okresie od stycznia 2019 roku do grudnia 2020 roku powstała zaległość w wysokości [...] zł. Tym samym, zdaniem Kolegium, M. K. nie wywiązywała się obiektywnie z obowiązku ponoszenia odpłatności z tytułu swojego pobytu w domu pomocy społecznej. Zasadnie zatem obciążono gminę obowiązkiem poniesienia opłaty zastępczej za jej pobyt w domu pomocy społecznej, na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. reprezentowana przez opiekuna prawnego G. K. podniosła, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do postawionego zarzutu, według którego decyzja Burmistrza F. z dnia [...] grudnia 2020 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Z treści decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, iż jej adresatem został G. K. - opiekun prawny skarżącej, co jest sprzeczne z treścią art. 28 i 30 § 1 i 2 kpa. Jedynie na stronie pierwszej decyzji organu II Instancji (ostatni werset) zaznaczono, iż adresatem decyzji była M. K. reprezentowana przez jej opiekuna prawnego G. K.. Skarżąca zauważyła, że jest osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie, nie ma zatem zdolności do czynności prawnych, ma jednak zdolność prawną, stąd może być stroną postępowania administracyjnego, z tym że musi być należycie reprezentowana. Z treści art. 30 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, iż osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. W sytuacji, gdy strona postępowania jest ubezwłasnowolniona całkowicie działa przez ustanowionego przez Sąd opiekuna prawnego. W świetle powyższego Burmistrz F. powinien zatem wydać decyzję, której adresatem winna być skarżąca, działająca przez opiekuna prawnego, a nie jej opiekun prawny. Z kolei decyzja ta winna być jedynie doręczona opiekunowi prawnemu, który reprezentuje interesy ubezwłasnowolnionej. W ocenie skarżącej przyjęty sposób zaadresowania decyzji umożliwia wystawienie tytułu wykonawczego nie na M. K., a na jej opiekuna prawnego, pomimo iż nie był on stroną żadnego postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości zwrotu wydatków ponoszonych przez Gminę F.. Skarżąca nie zgodziła się również z tezą, iż zaległość w wysokości [...] zł wynika z faktu, iż ZUS w B. na konto depozytowe domu pomocy społecznej przekazywał ok. 61% świadczenia, a pozostałą kwotę do jej opiekuna prawnego. Wskazała, że ostateczną decyzją Burmistrza F. z dnia [...] sierpnia 2013r. zmieniona została wysokość ponoszonej przez nią odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej na kwotę [...]zł miesięcznie, tj. 70% osiąganego dochodu, a nie 61% jak wykazuje Dom Pomocy Społecznej. Z pisemnej informacji ZUS O/Biłgoraj, jaką otrzymała po decyzji Burmistrza F. z [...] sierpnia 2013r. wyraźnie wynikało, iż z jej świadczenia potrącana jest kwota [...]zł na poczet pobytu w DPS w J. L.. Nie wiadomo zatem, dlaczego potrącano faktycznie jedynie 61% jej świadczenia, dlaczego do domu pomocy społecznej wpływała mniejsza kwota i czy rzeczywiście wpływała mniejsza kwota, albowiem ten fakt również nie został zweryfikowany ani przez organ I instancji, ani też przez organ II instancji, w toku przeprowadzonego postępowania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt w Domach Pomocy Społecznej oraz ustalenia zakresu ich zobowiązań są oczywiście uzasadnione. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust.3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Z powołanych przepisów wynika, że pomocnicza (subsydiarna) odpowiedzialność gminy zachodzi w dwóch sytuacjach, o odmiennie zakreślonych przesłankach ustawowych. W pierwszej sytuacji, gmina ponosi własną, ustawową odpowiedzialność partycypacyjną w kosztach utrzymania pensjonariusza DPS wynikającą z art. 61 ust.1 pkt.3 ustawy w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w DPS, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2 tej ustawy. Jej normatywną przesłanką jest niewywiązanie się przez mieszkańca domu (art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy), małżonka, jak i krewnych (art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy) z powinności pokrycia pełnej odpłatności z uwagi na wskazane przywołanym przepisem ograniczenia finansowe w partycypacji w rzeczonej odpłatności. Z kolei, w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a ustawy, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do DPS o czym stanowi art. 61 ust. 3 ustawy. Odpowiedzialność ta, jak wynika wprost z brzmienia cytowanego przepisu, ma charakter zastępczy względem mieszkańca domu, małżonka, zstępnych i wstępnych, jeśli ci nie wywiązują się z własnego - ustawowego, uprzednio zindywidualizowanego i skonkretyzowanego na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy - obowiązku wnoszenia opłat. W orzecznictwie już wielokrotnie podkreślano, że niedopuszczalna jest konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek konkretnego zobowiązanego do uiszczenia opłaty. Z powołanych przepisów nie wynika jednak, aby gmina, w przeciwieństwie do regulacji art. 61 ust.1 pkt.3, ponosząc opłaty zastępcze miała ustalać je w kolejnej odrębnej decyzji, skoro odpowiedzialność poszczególnych osób za ich poniesienie została ustalona już wcześniej, zgodnie z art. 59 ust.1. Zaistnienie okoliczności uzasadniających uiszczenie opłat za pobyt w Domu Pomocy Społecznej przez gminę stanowi natomiast podstawę do jej roszczeń regresowych dochodzonych w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 104 ust. 1 ustawy), którego materialnoprawną podstawę prowadzenia stanowi decyzja wydana na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy, określającej na rzecz osób uchylających się od uiszczenia opłaty wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu. Przepis art. 104 ust. 4 ustawy określa natomiast przesłanki i tryb odstąpienia przez organ od żądania zwrotu uiszczonej zastępczo wymagalnej opłaty, względnie umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty płatności uiszczonej zastępczo opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Także w tej sprawie stanowisko organu w powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Powyższe czyni natomiast zbędnym odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Bezzasadny jest natomiast zarzut skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną, co miałoby prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W orzecznictwie już wielokrotnie wyrażano pogląd, że przesłanka nieważności postępowania określona w tym przepisie nie obejmuje każdego przypadku nieprawidłowego określenia strony w decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuację, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 kpa, a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, zachodzić będzie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania (wyroki NSA z 19 stycznia 2007 r., I OSK 350/06 i 24 maja 2007 r., II GSK 400/06). W rozpoznawanej sprawie tak oczywiście nie było, mimo bowiem niefortunnego sformułowania w decyzji organu I instancji nie budzi żadnych wątpliwości, że adresatem decyzji jest skarżąca reprezentowana przez opiekuna prawnego, co pozostaje w zgodzie z art. 30 § 2 kpa, według którego osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych przedstawicieli ustawowych. Wątpliwości co do określenia strony postępowania nie miał również organ odwoławczy prawidłowo wskazując przecież skarżącą reprezentowaną przez opiekuna prawnego. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019r. poz. 2325 ) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza F..