II SA/Lu 450/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 7 marca 2023 r. nr SKO.4004.ŚW/1540/22/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z 13 września 2022 r. (data wpływu) M. Z. (dalej jako: "skarżąca" lub "strona") wystąpiła do Burmistrza Miasta Terespol o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, A. K. (ur. 17.01.1957 r.), legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 30 października 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym do 31 października 2024 r. Decyzją z 10 listopada 2022 r. organ ten odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na brak związku między rezygnacją i niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ opisał stan zdrowia A. K. i czynności, przy których wymaga pomocy oraz czynności, które wykonuje jego żona i stwierdził, że rozmiar i zakres opieki nie jest na tyle absorbujący, aby uniemożliwiał stronie podjęcie pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nadto dodał, że strona godzi opiekę z pracą polegającą na świadczeniu w domu usług kosmetycznych (manicure i pedicure). W odwołaniu od powyższej decyzji strona, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615; dalej jako: u.ś.r.), poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej nie wypełnia przesłanki, o której mowa w tym przepisie. Jak argumentowała, przepis ten nie uzależnia otrzymania przedmiotowego świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nieustannie przez całą dobę, a ona sprawuje opiekę nad mężem, która to opieka wiąże się z rezygnacją przez nią z zatrudnienia. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie wydanej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu wskazało, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby rezygnacja z zatrudnienia skarżącej pozostawała w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Kolegium podkreśliło, że A. K. ma problemy z poruszeniem się, porusza się przy pomocy balkonika, natomiast poza mieszkaniem porusza się na wózku inwalidzkim. Ma też zaburzenia równowagi. Jest jednak w stanie sam, przy wsparciu balkonika dojść do łazienki, nie wymaga pomocy przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych i nie wymaga stosowania pampersów. Jest w stanie sam się ogolić, umyć twarz, natomiast wymaga pomocy podczas kąpieli. Nie jest w stanie przygotować sobie ciepłych posiłków, ale jest w stanie sam je przyjąć w formie płynnej, przez słomkę. Leki w formie tabletek przygotowuje sobie sam rozdrabniając w moździerzu i rozpuszczając w wodzie. Nie ma problemów ze wzrokiem, słuchem, nie ma kłopotów z pamięcią. Jest w stanie obsługiwać telefon czy pilota od telewizora. Zdaniem Kolegium, czynności wykonywane przez skarżącą i przez nią samą wymienione podczas wywiadu środowiskowego nie są tak zintensyfikowane i absorbujące czasowo, by mogły uniemożliwić podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby pracy na część etatu lub pracy dorywczej. O powyższym dodatkowo świadczy fakt, że skarżąca pracowała w okresie gdy jej mąż był już osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Natomiast obecnie, pracuje dorywczo wykonując w swoim domu usługi kosmetyczne. Skarżąca za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę na decyzję Kolegium nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącej decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającym na błędnym przyjęciu, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Jak podniosła, podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Powołała się w tym zakresie na wyrok WSA w Gdańsku, III SA/Gd 577/21, w którym Sąd ten zważył, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. W sprawowaniu opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi przede wszystkim o pomoc w zapewnieniu zaspokojenia normalnych, podstawowych i codziennych potrzeb, egzystencjalnych osobie niepełnosprawnej, których ta z uwagi na stopień niepełnosprawności (schorowania) nie jest w stanie sobie sama zapewnić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie zaś do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i tym podobnych kwestii. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Kolegium utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta Terespol stwierdził, że została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca spełnia część przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a mianowicie mieści się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego określonym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. gdyż jest obciążona wobec męża obowiązkiem alimentacyjnym (quasi alimentacyjnym), o którym mowa w art. 23 i 27 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a jej mąż legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym do 31 października 2024 r. Bezspornym również jest, że skarżąca wykonuje szereg czynności opiekuńczych na rzecz męża. Rzecz jednak w tym, że zakres tych czynności opiekuńczych nie jest tego rodzaju, aby uniemożliwiał skarżącej podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej. Jest to kluczowa kwestia w sprawie, bowiem aby przyznać wnioskowane świadczenie musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy między nie podejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zdaniem Sądu, Kolegium słusznie oceniło, że w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaną przez nią opieką nad mężem. Wyjaśniając tę kwestię, trafnie Kolegium wywiodło, że podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie tylko sprawowanie stałej, ciągłej opieki, ale aby opieka ta (jej zakres) wykluczała możliwość podjęcia zatrudnienia lub powodowała konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dla ustalenia tego związku w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej w jakimkolwiek, nawet najmniejszym zakresie. Co istotne, ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może jednak wykluczać możliwości i konieczności wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20 i z 18 maja 2021 r., I OSK 275/21). Organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13). Ocena istnienia omawianego związku winna zaś bazować na ustaleniu wymiaru faktycznie sprawowanej opieki, w kontekście jej kolidowania z możliwością podjęcia pracy. Podzielając ten pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 czerwca 2021 r., I OSK 351/21, stwierdził, że takich ustaleń nie można utożsamiać z oceną wskazań dotyczących osoby niepełnosprawnej, wynikających z treści orzeczenia o niepełnosprawności. Oczywistym bowiem jest, że nie podlegają ocenie wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności wskazania dotyczące osoby niepełnosprawnej, jednakże konieczne jest ustalenie charakteru i wymiaru sprawowanej opieki, czego nie należy utożsamiać z przeprowadzeniem przeciwdowodu przeciw treści orzeczenia o niepełnosprawności (por. także wyrok NSA z 18 maja 2021 r., I OSK 275/21). Możliwość weryfikacji wątpliwości w tym zakresie została przewidziana przez ustawodawcę wprost w art. 23 ust. 4aa u.ś.r., a w świetle tego przepisu środkiem umożliwiającym taką weryfikację jest rodzinny wywiad środowiskowy. Fakt posiadania orzeczenia stwierdzającego niezdolność do samodzielnej egzystencji przez podopiecznego skarżącej nie gwarantuje bowiem automatycznie uzyskania przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, czego zdaje się skarżąca nie dostrzegać. Zakres sprawowanej opieki musi bowiem być tego rodzaju, że obiektywnie wyklucza możliwość jakiegokolwiek zarobkowania (por. wyrok NSA z 23 października 2020 r., I OSK 1148/20). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, należało stwierdzić, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wykazał w sposób przekonujący, że skarżąca nie wykonuje wobec swojego niepełnosprawnego męża opieki, która uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Mianowicie, jak wynika z akt sprawy, przyczyną niepełnosprawności A. K. jest 03-L 10-N i 05-R (pkt II), czyli zaburzenia głosu i mowy, choroby neurologiczne, upośledzenie narządu ruchu. Z kart leczenia szpitalnego (2019-2022) wynika, że A. K. jest po laryngektomii radykalnej w 2018 r. i radioterapii w 2019 r. z powodu nowotworu złośliwego krtani i ma założoną protezę głosową. Ponadto jest po uszkodzeniu rdzenia szyjnego, cierpi na nadciśnienie tętnicze i przerost gruczołu krokowego. Z wywiadu środowiskowego wynika zaś, że ma problemy z poruszeniem się, porusza się przy pomocy balkonika, natomiast poza mieszkaniem porusza się na wózku inwalidzkim. Ma też zaburzenia równowagi. Jest jednak w stanie sam, przy wsparciu balkonika dojść do łazienki, nie wymaga pomocy przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych i nie wymaga stosowania pampersów. Jest w stanie sam się ogolić, umyć twarz, natomiast wymaga pomocy podczas kąpieli. Nie jest w stanie przygotować sobie ciepłych posiłków, ale jest w stanie sam je przyjąć w formie płynnej, przez słomkę. Leki w formie tabletek przygotowuje sobie sam rozdrabniając w moździerzu i rozpuszczając w wodzie. Rozpuszczone tabletki przyjmuje raz dziennie a także raz dziennie robi inhalację. Nie ma problemów ze wzrokiem, słuchem, nie ma kłopotów z pamięcią. Jest w stanie obsługiwać telefon czy pilota od telewizora. Z jednoznacznych ustaleń organu poczynionych na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika natomiast, że skarżąca w związku z opieką nad małżonkiem przygotowuje posiłki (niepełnosprawny mąż nie wymaga karmienia), pomaga przy kąpieli, pomaga w przebraniu się, pomaga w inhalacji i rehabilitacji (raz dziennie), pomaga w myciu protezy głosowej, zawozi do lekarza (1-2 razy w miesiącu), robi zakupy. W tych okolicznościach trafna jest ocena Kolegium, że skarżąca nie wykonuje przy mężu czynności pielęgnacyjnych, wymagających ciągłej obecności i pomocy w czynnościach mających na względzie konieczność utrzymania podopiecznej w możliwie niezmienionym stanie życia odpowiadającym godności człowieka. Nie istnieje zatem związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad niepełnosprawnym mężem, a brakiem możliwości pojęcia zatrudnienia. Czynności jakie wykonuje to typowe podejmowane przez osoby pozostające w zatrudnieniu. Tymczasem warunkiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest by opieka miała na tyle zajmujący charakter, że jej sprawowanie pozostaje nie do pogodzenia z wykonywaniem jakiejkolwiek działalności zawodowej przez opiekuna i z tego właśnie powodu osoba sprawująca opiekę nie podejmuje (rezygnuje) z aktywności zarobkowej. O możliwości pogodzenia sprawowanej opieki z aktywnością zawodową świadczy również to, że skarżąca pracowała w okresie gdy jej mąż już był osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i pozostawała w zatrudnieniu aż do 23 lipca 2022 r. Natomiast obecnie - jak wynika z wywiadu środowiskowego - pracuje dorywczo wykonując w swoim domu usługi kosmetyczne. Opieka skarżącej, zasadniczo sprowadza się do wykonywania czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się zwykle w każdym gospodarstwie domowym, również w tych rodzinach, gdzie wszyscy ich członkowie pracują. Sprawowana opieka w stanie faktycznym sprawy stanowi naturalną formę pomocy w rodzinie i nie stoi na przeszkodzie jednoczesnemu wykonywaniu pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sprawowana przez stronę opieka sprowadza się głównie do zabezpieczenia potrzeb bytowych osoby niepełnosprawnej, które można zaspokoić również będąc czynnym zawodowo. Skarżąca nie wykonuje w związku ze stanem zdrowia męża żadnych ekstraordynaryjnych, szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest natomiast przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu (wyrok NSA z 7 maja 2020r., I OSK 1049/19). Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielanie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Reasumując dotychczasowego rozważania stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo ustaliło, iż w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią opieką nad mężem. Kolegium dokonało jednocześnie prawidłowej wykładni, mających zastosowanie w sprawie, przepisów prawa materialnego oraz dokonało ustaleń faktycznych w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji administracyjnej. Skarżąca, działająca przez pełnomocnika, ani w odwołaniu ani w skardze nie podniosła żadnych nowych okoliczności, które mogłyby świadczyć, że zakres opieki nie został należycie ustalony. Argumentacja strony o tym, że opieka nad mężem wyklucza zatrudnienie nawet w najmniejszym wymiarze, nie jest poparty żadną argumentacją obalającą poprawność stanowiska organu. W toku postępowania przeprowadzony został wywiad środowiskowy, w którym poczynione zostały ustalenia dotyczące tej opieki, które są logiczne i spójne. W ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy brak podstaw do uznania, że ustalenia organów dotyczące zakresu i charakteru opieki, są niekompletnie lub nieprawdziwie. Dodać przy tym należy, że powodem odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie było niespełnienie wymogu sprawowania przez skarżącą całodobowej opieki. Nie chodzi bowiem o to, aby opieka ta była sprawowana nieprzerwanie przez 24 godziny na dobę, lecz o to, aby jej zakres i charakter rzeczywiście wymagał rezygnacji z zatrudniania lub stanowił przeszkodę do jego podjęcia, przy czym treść orzeczenia o niepełnosprawności nie stoi na przeszkodzie badaniu tej ostatniej kwestii. Podsumowując, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd nie dopatrzył się zatem w niniejszej sprawie uchybień, ani tych wywiedzionych w skardze, ani też innych – branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tym samym Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa materialnego ani procesowego. Brak więc było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z art. 151 P.p.s.a.