II SA/Lu 450/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 czerwca 2025 r., znak: SKO.41/2030/LI/2025 w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 24 czerwca 2025 r. znak: SKO.41/2030/LI/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium) utrzymało w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 oraz art. 113 § 2 i 3 k.p.a. własne postanowienie z dnia 20 maja 2025 r. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości w treści postanowienia Kolegium z dnia 24 lutego 2025 r. znak: SKO.41/869/2025 w sprawie uznania ponaglenia [...] Sp. z. o.o. za nieuzasadnione. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 12 lutego 2025 roku [...] Sp. z o.o. (dalej jako: Spółka) złożyła do Urzędu Gminy M. ponaglenie na bezczynność Wójta Gminy M. w sprawie znak: PP.6730.30.2024 dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla działki inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy ok. 100 MW wraz pełną infrastrukturą techniczną wraz z podziemnymi urządzeniami służącymi do przesyłania energii elektrycznej na nieruchomości położonej w obr. ewid.. grn. M. . Z treści ponaglenia wynikało, iż strona, w wyniku rozpoznania przez SKO ponaglenia z dnia 11 stycznia 2025 roku (sygn. akt: SKO.41/279/L1/2025) ponownie została wezwana do uzupełnienia braków wniosku, udzielając wyczerpującej odpowiedzi. Pomimo tego, organ pismem z dnia 7 lutego 2025 roku zawiadomił stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braków formalnych pisma. W dniu 19 lutego 2025 roku do Kolegium wpłynęły akta przedmiotowej sprawy. W dołączonym stanowisku organ pierwszej instancji wyjaśnił, iż wzywał stronę do usunięcia wskazanych enumeratywnie braków formalnych wraz ze stosowną podstawą prawną i pouczeniem. Ostatecznie strona nie uzupełniła braku formalnego w zakresie złożenia mapy o zasięgu wymaganym art. 52 ust. 2 pkt la w zw. z art. 61 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia 24 lutego 2025 roku znak: SKO.41/869/LI/2025 Kolegium uznało ponaglenie za nieuzasadnione. Pismem z dnia 22 kwietnia 2025 r., przesłanym do Kolegium w dniu 8 maja 2025 r., Spółka zwróciła się o złożenie wyjaśnień dotyczących przedmiotowego postanowienia, w kontekście zastosowania w sprawie art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia 20 maja 2025 r. Kolegium wyjaśniło wątpliwości Spółki co do treści postanowienia z dnia 24 lutego 2025 r. znak: SKO.41/869/LI/2025. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w całości podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 24 lutego 2025 roku, jak też i w pozostałych swoich rozstrzygnięciach wydanych w związku z przedmiotową inwestycją. Odnosząc się do wniosku strony, Kolegium wyjaśniło, iż w sprawie inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy ok. 100 MW wraz pełną infrastrukturą techniczną i podziemnymi urządzeniami służącymi do przesyłania energii elektrycznej na nieruchomości położonej w obr. ewid. M. , gm. M. bezspornym jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położone są działki objęte wnioskiem, co zobowiązywało organ do rozstrzygnięcia wniosku w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.). Jednocześnie wskazano, iż zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688), "Do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt la i ust. la ustawy zmienianej w art. 1.". Zdaniem Kolegium z oczywistych względów w sprawie będzie miał zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. we wskazanym powyżej brzmieniu, zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Bez wątpienia bowiem farma fotowoltaiczna stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Następnie Kolegium zwróciło uwagę, iż regulacje art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłączają zastosowanie w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., nie zwalniają natomiast organów planistycznych od sporządzania analizy urbanistycznej w celu określenia pozostałych warunków lokowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium przepisy wspomnianego art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie odnoszą się do regulacji art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W świetle zaś art. 61 ust. 5a u.p.z.p., obszar analizowany wokół terenu inwestycji jest wyznaczany w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ten cel determinuje sposób wykładni i zastosowania analizowanego przepisu. Oczywistym jest, iż obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i analizy urbanistycznej będzie miał zupełnie inny zakres w przypadku inwestycji, dla których obligatoryjne jest spełnienie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym w szczególności zasady dobrego sąsiedztwa, a zupełnie inny - dla inwestycji, dla których warunek ten został zniesiony przez ustawodawcę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu służy przede wszystkim ustaleniu tego, czy planowana inwestycja znajdzie w obszarze analizowanym odniesienia w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kierując się wykładnią celowościową nie można jednak całkowicie odrywać się od wykładni językowej i pomijać faktu, że w treści art. 61 ust. 1 pkt 5a u.p.z.p. ustawodawca odwołał się do "warunków, o których mowa w ust. I", a nie tylko w pkt 1 tego ustępu. W związku z tym nie można jednak pomijać całkowicie obowiązku przeprowadzenia analizy wymaganej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5a u.p.z.p. w przypadku inwestycji, do których nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa. W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, art. 61 ust. I pkt 5a w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinien być interpretowany w taki sposób, iż owa analiza jest przeprowadzana jedynie w zakresie koniecznym do weryfikacji tych przesłanek ustalenia warunków zabudowy, które w danym przypadku są obligatoryjne do spełnienia. Tym samym w przypadku inwestycji w zakresie instalacji odnawialnego źródła energii (w tym farm fotowoltaicznych) przeprowadzana przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odnosi się wyłącznie do warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Tym niemniej, brak jest podstaw prawnych, aby pominąć formalne warunki tejże analizy, polegające na jej sporządzeniu na mapie obejmującej właściwy obszar, stosownie do art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (trzykrotność frontu terenu inwestycji), skoro brak jest regulacji szczególnych, które obowiązek ten by wyłączały. Końcowo Kolegium poinformowało, iż postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia jest ostateczne i nie podlega zaskarżeniu. Niemniej jednak, złożenie ponaglenia otwiera stronie drogę do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji, stosownie do art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Spółkę Kolegium postanowieniem z dnia 24 czerwca 2025 r. znak: SKO.41/2030/LI/2025 utrzymało w mocy postanowienie w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia. Organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła [...] Sp. z. o.o. zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego: - art. 6 i art. 12 poprzez niewłaściwą interpretację prawa, brak odwagi naprawienia pomyłki co w konsekwencji wydłuża postępowanie, nakłada bezprawne obowiązki wobec skarżącej i deprawacji administracji samorządowej; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego dowolną, a nie swobodną ocenę; - art. 138 § 1 pkt 1 poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia pomimo zaistnienia przesłanek do jego uchylenia. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie postanowień Kolegium, zobowiązanie organu do bezzwłocznego wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Spółka przedstawiła argumentację świadczącą jej zdaniem o zasadności złożonego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.)., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ nie naruszył art. 113 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.pa. oraz art. 144 k.p.a. Sąd wyjaśnia, że kontrolując wydane przez Kolegium postanowienia w trybie art. 113 § i 2 k.p.a. nie jest władny do oceny poprawności postanowienia tego organu wydanego na podstawie art. 37 § 1 i 6 k.p.a. z dnia 24 lutego 2025 r. znak: SKO.41/869/LI/2025 dotyczącego ponaglenia na bezczynność Wójta Gminy M. w sprawie wniosku Spółki o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej. Ewentualna bezczynność lub przewlekłość działania Wójta Gminy M. może być przedmiotem odrębnej skargi złożonej w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na co wskazywało również Kolegium. Dlatego też bezzasadne jest żądanie zawarte w skardze w zakresie uchylenia zaskarżonych postanowień i zobowiązania organu do bezzwłocznego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się natomiast do prawidłowości wydanych orzeczeń w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia z dnia 24 lutego 2025 r. należy wskazać, że zgodnie z art. 113 § 1 – 3 k.p.a. organ administracji publicznej może z urzędu lub na żądanie strony prostować w drodze postanowienia błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki w wydanych przez ten organ decyzjach; organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji; na postanowienie w sprawie sprostowania i wyjaśnienia służy zażalenie. Kolegium stosując powyższą regulację wydało stosowne postanowienie, w którym wyjaśniło wątpliwości co do treści postanowienia, w szczególności przedstawiło uzasadnienie, dlaczego zdaniem organu w sprawie z ponaglenia Spółki na bezczynność Wójta Gminy M. uznało, że organ I instancji nie znajdował się w stanie bezczynności, a podejmowane przez niego czynności, w tym pozostawienie wniosku spółki o ustalenie warunków zabudowy bez rozpoznania, było prawidłowe. Działanie Kolegium w pełni wypełniało normy kodeksowe odnoszące się do wyjaśniania wątpliwości co do treści postanowienia zawarte w cytowanym powyżej art. 113 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że tryb rektyfikacji orzeczeń określony w tym przepisie nie służy do merytorycznej zmiany poprzednio wydanego postanowienia. Dlatego też żądanie skierowane do Kolegium o zmianę stanowiska zawartego w postanowieniu z dnia 24 lutego 2025 r. wydanym w trybie ponaglenia nie mogło być spełnione. Sąd podkreśla, że postanowienie wydane na podstawie art. 37 k.p.a. nie może być przedmiotem zażalenia, gdyż jest niezaskarżalne. Organ wyjaśniając natomiast treść swego postanowienia na wniosek Spółki prawidłowo zastosował regulację kodeksową. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co sugerowano w skardze. Wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.