II SA/Lu 452/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. zaskarżoną decyzją z dnia 28 kwietnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania B. i W. małżonków Z. od decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 30 stycznia 2009 r. ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że B. i W. małżonkowie Z. są właścicielami nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ewid. 293 o powierzchni 600 m2, położonej w B. przy ul. J. Wartość tej nieruchomości wzrosła w wyniku wybudowania drogi – ulicy J. i z tego tytułu Wójt miasta B. ustalił właścicielom opłatę adiacencką w wysokości 738,00 zł decyzją wydaną na podstawie art. art. 144, 145 i 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Odwołujący się podnieśli, że ustalona opłata powinna być pomniejszona o wartość nakładów poniesionych na wykonanie dojazdu do ich posesji od urządzonej drogi na podstawie art. 145 i 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazali, że koszty na budowę dojazdu wyniosły 1633,00 zł. W ocenie organu odwoławczego żądanie to jest nieuzasadnione w istniejącym stanie faktycznym sprawy. Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami regulują obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich. Wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków gminy (miasta) stanowi przesłankę powstania obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej (art. 143 ust. 1). Obowiązek właściciela nieruchomości uczestniczenia w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej wynika wprost z art. 144 ust. 1 ustawy i nie jest uzależniony od tego, czy osoba zobowiązana do ponoszenia opłat adiacenckich faktycznie korzysta z tego urządzenia. Istotne jest jedynie, by istniały warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia (art. 145 ust. 1 i 2 ). Zebrany w sprawie materiał dokumentuje, że ulica J. w B. posiada nawierzchnię asfaltową. Bezspornym jest finansowanie kosztów urządzenia tej drogi ze środków miasta bez współudziału właścicieli nieruchomości, a także fakt wzrostu wartości nieruchomości skarżących w wyniku budowy utwardzonej nawierzchni ulicy J. Sporna kwestia dotyczy wielkości opłaty adiacenckiej i wielkości kosztów finansowych poniesionych przez skarżącego na rozbudowę przedmiotowej infrastruktury. Istotne jest wyjaśnienie, czy wykonany wjazd stanowi współudział właściciela w kosztach budowy drogi. B. i W. Z. wskazują, że wykonali kosztem 1633 zł wjazd na posesję od strony ulicy i domagają się odliczenia nakładów od wysokości opłaty adiacenckiej. Fakt poniesienia nakładów na urządzenie wjazdu oraz jego związku z przedmiotową inwestycją trudno ocenić na podstawie przedłożonego na rozprawie zdjęcia oraz cennika materiałów. Trudno przyjąć, że właściciel poniósł koszty związane z budową drogi, skoro nie wykazał się fakturą zakupu materiałów lub wykonania prac budowlanych. Wskazane wyliczenia nie mają formy udokumentowanego dowodu zgodnie z treścią art. 75 kpa. Strona nie przedstawiła wiarygodnego dokumentu mającego podstawę do uwzględnienia odwołania, a to strona ma udowodnić swoje zarzuty, a ustalanie ich nie należy do organu odwoławczego. Z treści decyzji organu I instancji i akt sprawy wynika, że właściciel działki nie posiada dokumentu dającego podstawę do wykonania prac budowlanych, to jest pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane. Budowa ul. J. polegała docelowo na wybudowaniu pasa jezdni bez chodników. Pobocze, znajdujące się w pasie drogi zostało wyrównane, umożliwiając swobodne podłączenie przyległych nieruchomości do drogi. Na całym ciągu drogi nie przewidziano i nie urządzono wjazdów do żadnej posesji. Skoro strona nie udokumentowała poniesionych nakładów, to organ nie może opierać swojej oceny na domniemaniu – załączonym do akt sprawy zdjęciu. Opłata została wymierzona zgodnie z Uchwałą Nr XI/48/99 Rady Miejskiej w B. u z dnia 28 kwietnia 1999 r., to jest w wysokości 25% różnicy między wartością działki przed urządzeniem ulicy, a wartością jaką ma po wybudowaniu drogi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł W. Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniósł w skardze, iż po wybudowaniu drogi – ulicy J. nie stworzono warunków do podłączenia do niej jego posesji, albowiem droga ta znajduje się w odległości około 4 m od działki, a dojazd lub dojście do tej drogi nie zostały w żaden sposób utwardzone, gdyż pozostawiono tylko piaszczystą przestrzeń. Zagwarantowanie możliwości korzystania z drogi wymagało wykonania utwardzonego odcinka pomiędzy drogą a jego posesją. Utwardzenie wjazdu i dojście kostką brukową wykonał na swój koszt, zużywając na to 15 m2 kostki w cenie 38 zł za metr, 12 sztuk obrzeży w cenie 10 zł za sztukę, 200 kg cementu w cenie 420 zł za tonę oraz piasku wartości 100 zł, a wartość robocizny wyniosła 25 zł za m2. Na drugi wjazd na posesję zużył 32 sztuki płyt ażurowych w cenie 12 zł za sztukę, przez co łączne koszty wyniosły około 1633 zł. Bez tychże prac nie byłyby stworzone warunki do korzystania z drogi w świetle art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego zgodnie z art. 148 ust. 4 tej ustawy wydatkowana kwota 1633 zł powinna pomniejszyć oszacowany przez biegłego wzrost wartości nieruchomości z 2952 zł do 1319 zł, a należna opłata adiacencka winna wynieść nie 738 zł, lecz 329,75 zł. Na rozprawie administracyjnej złożył szczegółowe wyjaśniania i przedłożył dokumentację fotograficzną oraz pismo wyspecjalizowanej firmy potwierdzające obowiązujące w tym czasie na rynku ceny zużytych na budowę dojazdu i dojścia do posesji materiałów. Stawiany w zaskarżonej decyzji zarzut braku wiarygodnego udokumentowania wydatków narusza przepisy art. 75 – 77 kpa. Organy orzekające w sprawie mając wątpliwości co do zakresu i kosztów wykonanych prac mogły dokonać oględzin i nie były uprawnione do żądania faktur za zużyte materiały, bo żądanie takie w stosunku do osób fizycznych nie będących podmiotami gospodarczymi nie wynika z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skargę należy uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem obowiązującego prawa. W rozpatrywanej sprawie przede wszystkim nie zostały wyjaśnione należycie okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia, przez co decyzja ta narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w przepisach art. 143 – 148 reguluje kwestię opłat adiacenckich, to jest opłat związanych z uczestniczeniem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w tym m.in. dróg wybudowanych z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zwiększających wartość nieruchomości. Przepis art. 148 ust. 4 tejże ustawy, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) stanowi, że przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające obu instancji przyznały, że po wybudowaniu ze środków finansowych miasta B. ulicy J. nie przewidziano i nie wykonano zjazdów z wybudowanej drogi na posesje do niej przyległe. Organy nie zakwestionowały faktu wykonania takiego zjazdu przez skarżącego W. Z. Nie poczyniły jednakże żadnych ustaleń, co do tego, czy wykonany zjazd stanowi część infrastruktury technicznej wybudowanej drogi. Podstawą odmowy uwzględnienia zgłoszonych przez skarżącego nakładów przy ustaleniu opłaty adiacenckiej było, w ocenie organu odwoławczego, oparcie zgłoszonego żądania na przedstawionych fotografiach wykonanego zjazdu oraz wykonanym samodzielnie przez stronę kosztorysie, zamiast przedstawienia faktu zakupu materiałów oraz wykonania prac budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego wskazane wyliczenia nie mają formy udokumentowanego dowodu, czego wymaga przepis art. 75 kpa, a to strona ma obowiązek udowodnienia swoich żądań i zarzutów. Takie stanowisko zaskarżonej decyzji nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Przepis art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Na mocy tego przepisu ciężar dowodu obciąża organ administracyjny i nie może on być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi, w ocenie organu administracji, niepełny lub niewystarczający materiał dowodowy, to organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Stąd też stanowisko zaskarżonej decyzji przerzucające ciężar dowodu na stronę stanowi naruszenie tego przepisu oraz przepisu art. 7 kpa statuującego zasadę prawdy obiektywnej oraz kontroli i nadzoru organów administracji publicznej nad przestrzeganiem prawa. Zaskarżona decyzja narusza także przepis art. 75 § 1 kpa przyjmując, iż jedynym dowodem uprawniającym do żądania uwzględnienia poniesionych przez stronę nakładów przy ustalaniu opłaty adiacenckiej mogłyby być faktury na materiały i robociznę. Wymogu przedstawienia takich faktur nie stawiają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a powołany przepis art. 75 § 1 kpa stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zatem zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Niedopuszczalne jest zatem, na gruncie jego przepisów, stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi, bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych (wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., II SA 961/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 33). W rozpatrywanej sprawie organ powinien przede wszystkim, w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy skarżący, jako właściciel nieruchomości przyległej do utwardzonej drogi – ulicy J. w B., poniósł nakłady na rzecz budowy urządzenia infrastruktury technicznej, jakim jest droga w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Z treści decyzji organów obu instancji oraz akt administracyjnych sprawy nie wynika, czy ulica J. w B. należy do kategorii dróg publicznych, czy też jest drogą wewnętrzną. Nie zostały poczynione ustalenia, czy po utwardzeniu nawierzchni drogi, dla umożliwienia dostępu (łączności komunikacyjnej) przyległych posesji zaistniała konieczność przebudowy lub budowy zjazdów na posesje. Kwestionując dokumentację fotograficzną przedłożoną przez skarżącego organy orzekające mogły i powinny dokonać oględzin jego posesji i dokonać stosownych ustaleń w tym zakresie. Ustalając potrzebę i zakres wykonanych robót organy winny mieć na względzie, czy te roboty budowlane (dojścia, zjazdy) wykonane zostały zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanej ustawy o drogach publicznych oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis art. 148 ust. 4 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomości obliguje organ do uwzględnienia wartości nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej. Podstawą określenia wartości tych nakładów nie musi być faktura zakupu materiałów i opłaty robocizny, gdyż może ona zostać ustalona także w inny sposób. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c", art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.