II SA/Lu 453/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Ś. z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Z. S. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 5 maja 2015 r., znak: [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Z. S. (dalej także: "skarżący") pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku byłej wymiennikowni W4 z jednoczesną adaptacją na aptekę i lokale użytkowe, na działkach nr ew. [...] i [...] w Ś. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że odmawiając pozwolenia na budowę organ pierwszej instancji podkreślił, że zobowiązał inwestora postanowieniem z dnia 31 marca 2015 r., znak: [...], w terminie do dnia 17 kwietnia 2015 r., do usunięcia braków i nieprawidłowości przedłożonego projektu budowlanego, jednakże skarżący nie wykonał wszystkich nałożonych nań obowiązków. W projekcie nie wykazano bowiem zbilansowania miejsc parkingowych, zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia 12 czerwca 2003 r. ([...]; dalej także: "plan miejscowy"), w granicach własnej parceli w ilości minimalnej 1 miejsca garażowo-parkingowego na jedno mieszkanie i jednego miejsca parkingowego lub garażowego na każde 20 m2 powierzchni użytkowej usług. Inwestor nie wykazał ponadto prawa do dysponowania działką nr [...] do celów budowlanych. Wskazany w oświadczeniu tytuł prawny do tej działki – pismo Burmistrza Miasta Ś. z dnia 4 listopada 2014 r., znak: [...], nie jest źródłem tego prawa i nie uprawnia inwestora do rozporządzania tą działką w celach budowlanych, to jest wykonania na tej działce dojścia do apteki – izby ekspedycyjnej. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Wojewoda stwierdził, że jak wynika ze stanowiącego integralną część projektu budowlanego rysunku nr 1T – planu zagospodarowania terenu, wzdłuż ściany projektowanego budynku zostało zaprojektowane utwardzone dojście o szerokości 1,5 m do apteki - izby ekspedycyjnej, które w niewielkiej części znajduje się na działce nr [...]. Niewątpliwie zatem, niezależnie od tego, że dojście to będzie zajmowało niewielką część działki nr [...], na jego wykonanie wymagana była zgoda jej właściciela - Gminy Miasta Ś., której skarżący nie uzyskał. Nadto, zdaniem Wojewody, prawidłowo stwierdził organ pierwszej instancji, że przepis § 13 planu miejscowego zobowiązuje skarżącego do zapewnienia – w ramach własnej nieruchomości – wymaganej ilości miejsc parkingowych, czego skarżący również nie dopełnił. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Wojewody złożył Z. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej także: "K.p.a.") oraz nieprawidłowe zastosowanie § 13 planu miejscowego. Skarżący zarzucił, że przed wydaniem skarżonej decyzji organ odwoławczy nie umożliwił mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w szczególności wynikających z konieczności poprawy przez projektanta dostrzeżonych omyłek pisarskich w projekcie, które zostały wyjaśnione lub usunięte przez projektanta w dniu 3 czerwca 2015 r. Ponadto, jak podkreślił skarżący, Wojewoda niewłaściwie zastosował § 13 planu miejscowego, który to przepis ma charakter ogólny i nakłada odpowiedni obowiązek bilansowania miejsc parkingowych "w granicach własnych parceli", podczas gdy skarżący jest tylko użytkownikiem wieczystym działki nr [...], której właścicielem jest Gmina Ś.. W ocenie skarżącego, obowiązek wynikający z tego przepisu został już w przeszłości zrealizowany na działce nr [...], na której właściciel działki – Gmina Ś. urządził 120 miejsc postojowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Z. S. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku z jednoczesną jego adaptacją na aptekę i lokale użytkowe, stwierdzając, że skarżący nie wykonał w całości obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia 31 marca 2015 r., którego termin zrealizowania upłynął z dniem 17 kwietnia 2015 r. W ocenie organu skarżący nie wykazał zbilansowania miejsc parkingowych – zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. – w granicach własnej parceli (minimalnie 1 miejsce garażowo-parkingowego na jedno mieszkanie i jedno miejsce parkingowe lub garażowe na każde 20 m2 powierzchni użytkowej usług), a ponadto nie wykazał prawa do dysponowania działką nr [...] do celów budowlanych. Zdaniem organu odwoławczego wyżej wskazane okoliczności stanowiły przeszkodę w udzieleniu pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza, czy spełnione zostały wymagania określone w pkt 1 do 4 ust. 1 tego przepisu oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, a o ile zostały one wypełnione – organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Mając na uwadze powyższe regulacje organy obu instancji uznały, że skarżący nie wypełnił wynikającego z nich obowiązku, bowiem nie uzupełnił oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością – działka nr [...] (stanowiącą własność Miasta Ś.), uznając przy tym, że załączone przez skarżącego pismo Burmistrza Miasta Ś. z dnia 4 listopada 2014 r. "nie jest źródłem tego prawa i nie uprawnia Inwestora do rozporządzania nieruchomością nr ewid.[...] w celach budowlanych". W ocenie Sądu wyżej przedstawiony pogląd nie jest prawidłowy, gdyż bez należytego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy organy uznały, że skoro pismo Burmistrza Miasta Ś. z dnia 4 listopada 2014 r. nie jest źródłem prawa do rozporządzania nieruchomością nr ew. [...] – co jest oczywiste – to skarżący tym samym nie ma także prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Jednakże nie można pominąć tego, że o ile prawdą jest, że pismo Burmistrza Miasta Ś. nie mogło być "źródłem prawa do rozporządzania nieruchomością", o tyle utożsamianie tego prawa z pojęciem stanowiącym ustawową przesłankę z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego – prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – nie jest uprawnione. W art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego ustawodawca odwołując się do takiego prawa wskazał, że należy przez to (prawo) rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Końcowa część cytowanego przepisu wskazuje, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy także rozumieć stosunek zobowiązaniowy, o ile wynika z niego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie budzi wątpliwości, że skarżący dysponuje prawem własności nieruchomości na której posadowiony jest budynek będący przedmiotem adaptacji i modernizacji, zaś jedynie przez fragment sąsiedniej działki nr ew. [...] planowany jest dostęp pieszy do budynku. Oznacza to, że w tym zakresie organ pierwszej instancji miał obowiązek wymagać od skarżącego złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego – co skarżący wypełnił – a o ile organ powziął wątpliwości co do tego, czy oświadczenie to jest zgodne ze stanem rzeczywistym, winien wezwać skarżącego do wykazania, że przysługuje mu uprawnienie do wykonywania robót budowlanych w postaci wykonania utwardzonego dojścia do projektowanej w budynku izby ekspedycyjnej. Dopiero taj sformułowane, niebudzące wątpliwości co do jego zakresu, żądanie wywiązania się z obowiązku określonego w art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego byłoby prawidłowym wypełnieniem obowiązku organu administracji publicznej działania zgodnie z zasadą określoną w art. 9 K.p.a., zobowiązującą organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie stosując się do tego wymogu organy obu instancji naruszyły jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli zaś chodzi o kwestię niewykazania zbilansowania miejsc parkingowych dla planowanego zamierzenia budowlanego, zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., zdaniem Sądu także i w tym zakresie postępowanie prowadzone było wadliwie. Organy obu instancji zupełnie bowiem pominęły istotną w sprawie okoliczność, że działka gruntu o numerze [...], na której znajduje się budynek dawnej wymiennikowni ciepła i który to obiekt ma podlegać rozbudowie i nadbudowie z jednoczesną jego adaptacją na aptekę i lokale użytkowe, była przedmiotem obrotu i dopiero na skutek nabycia przez skarżącego prawa wieczystego użytkowania doszło do zmiany w zakresie przysługującego Gminie Ś. prawa własności, poprzez nabycia przez skarżącego prawa wieczystego użytkowania części nieruchomości Gminy (tj. działki gruntu o numerze [...], a to z kolei doprowadziło do sytuacji, w której prawo rzeczowe do działki gruntu nr [...] przysługuje innemu podmiotowi niż właścicielowi działki gruntu nr [...], stanowiącej drogę publiczną wraz z urządzonym parkingiem (łącznie z działką nr [...]). W tej sytuacji obowiązkiem organów obu instancji było ustalenie, czy obowiązek zbilansowania miejsc parkingowych, zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 13 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., winien być zrealizowany dla planowanego zamierzenia budowlanego, skoro brak dostępu do parkingu publicznego usytuowanego na działce gruntu nr [...] jest tylko hipotetyczny, bowiem parking ten – poprzez drogę publiczną – jest w istocie rzeczy bezpośrednio dostępny dla przyszłych użytkowników budynku apteki. Nie zostało to wyjaśnione przez organy obu instancji, jak też nie ustalono, czy istnienie parkingu publicznego, o ile nie eliminuje co do samej zasady konieczności urządzenia przez skarżącego miejsc postojowych – jak zdaje się uważają organy obu instancji – może mieć wpływ na potrzeby zarówno stałych, jak i okresowych użytkowników budynku i czy liczba i sposób urządzenia miejsc powinny być w takiej sytuacji dostosowane, zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), zarówno w odniesieniu do tych potrzeb, jak i do przeznaczenia i sposobu zabudowy działki nr [...], przy uwzględnieniu bezspornej okoliczności istnienia parkingu publicznego w bezpośrednim położeniu w stosunku do działki skarżącego. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., będą miały na uwadze wszystkie wskazane wyżej uwagi. Obowiązkiem organów, stosownie do art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a., będzie dokonanie oceny wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie i w zależności od tego wydanie stosownego rozstrzygnięcia, które winno zostać uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności organy winny ponownie wezwać skarżącego do wykazania, że przysługuje mu uprawnienie do wykonywania robót budowlanych w postaci wykonania utwardzonego dojścia do projektowanej w budynku izby ekspedycyjnej, w takim zakresie, w jakim wykracza to po granice przysługującego mu prawa rzeczowego, wskazując w jaki sposób ów obowiązek winien być prawidłowo zrealizowany. W dalszej kolejności organ pierwszej instancji rozważy wszystkie okoliczności sprawy, w tym szczegółowo odniesie się do zagadnienia bilansowania miejsc parkingowych i w zależności od rezultatu postępowania, ponownie rozstrzygnie sprawę. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.