II SA/Lu 455/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi J. M., A. P., B. M., E. M., H. M., M. O. i M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu części nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody na rzecz E. M. 200 (dwieście) zł kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty L. na podstawie art. 5, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 1, 2 i 3, art. 141 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzeczono zwrot nieruchomości położonej w L. w obrębie geodezyjnym [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...] jako projektowane działki nr [...] o powierzchni 0, 1589 ha, nr [...] o powierzchni 0,1123 ha i nr [...] o powierzchni 0,2934 ha, stanowiącej własność gminy L. na rzecz J. M., H. M., M. O., A. P., B. M., E. M. i M. M. z jednoczesnym zobowiązaniem tych osób do zwrotu kwoty pobranej z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, ustalonej na kwotę [...] zł. Decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Wojewody L. po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta L. uchylono decyzję z dnia [...] r. w całości i umorzono postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została sprzedana Skarbowi Państwa przez J. i M. M. na podstawie umowy z dnia [...] r. (akt notarialny rep. ...) w celu lokalizacji osiedla mieszkaniowego "P." w L. Organ podkreślił, iż wprawdzie zawarcie przedmiotowej umowy nastąpiło pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednak analiza art. 216 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 136 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że mowa jest w nich o wywłaszczeniu w znaczeniu wąskim, tj. takim, do którego doszło na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności albo innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowych działek nr: [...] w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości, tj. w drodze decyzji administracyjnej, lecz na mocy umowy cywilnoprawnej. Organ wskazał, iż brak uregulowania prawnego w ustawie o gospodarce nieruchomościami powoduje niemożność prowadzenia postępowania o zwrot (brak drogi administracyjnej), co skutkuje jego umorzeniem na podstawie art. 105 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wnieśli: J. M., H. M., M. O., A. P., B. M., E. M. i M. M., żądając jej uchylenia i zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, 77, 80, 107 i 138 k.p.a., w tym sprzeczność w ustaleniach, jakie poczynił ten organ w oparciu o zgromadzony, niepełny materiał dowodowy, z którego wyciągnął błędne wnioski i nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 i art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący za bezpodstawne uznali stanowisko organu odwoławczego, iż nieruchomość, będąca przedmiotem niniejszego postępowania została nabyta przez Skarb Państwa w drodze dobrowolnej umowy cywilnoprawnej, czemu przeczy chociażby treść oferty złożonej M. M., datowanej na [...] r., w której wprost wskazano, że w przypadku niewyrażenia zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, wywłaszczenie nastąpi w trybie administracyjnym z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu [...] r. skarżący E. M. złożył w imieniu własnym i pozostałych skarżących pismo procesowe, w którym przedstawił szereg argumentów przemawiających za uznaniem, iż sprzedaż nieruchomości obejmującej działki o numerach: [...], dokonana aktem notarialnym z dnia [...] r., nie była sprzedażą w drodze zwykłej umowy cywilnoprawnej, ale stanowiła część postępowania wywłaszczeniowego. W tym celu skarżący do pisma dołączył potwierdzone za zgodność z oryginałem: kopię oferty z dnia [...] r. o dobrowolne odstąpienie nieruchomości (k. 59 akt sądowych), kopię pisma zawierającego opis nieruchomości gruntowych, obejmujący m. in. działki o numerach: [...] (k. 60 – 61v akt sądowych) oraz kopię postanowienia z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu m. in. do nieruchomości oznaczonych numerami: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko skarżących, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Okolicznością bezsporną jest, iż Zastępca Kierownika Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L. skierował do M. M. datowaną na [...] r. ofertę dobrowolnego odstąpienia należącej do niego i jego żony J. M. nieruchomości położonej w L. w dzielnicy R., nr hip. [...] o powierzchni [...] m² za wskazaną w ofercie cenę z przeznaczeniem na lokalizację osiedla mieszkaniowego "P." (k. 59 akt sądowych). W skład przedmiotowej nieruchomości wchodziły działki oznaczone w dniu wystawienia oferty numerami: [...] (k. 60v akt sądowych). Niewątpliwe jest również, że aktem notarialnym z dnia [...] r., Rep. A Nr [...] M. i J. M. sprzedali Skarbowi Państwa nieruchomość składającą się z działek o nr [...] (poświadczony za zgodność odpis aktu notarialnego z dnia [...] r. k. 2 – 4 akt organu I instancji). Początkowo, pismem z dnia 5 sierpnia 2005 r., J. M. oraz pozostali spadkobiercy M. M. zażądali zwrotu działek nr [...], jednakże w dniu 18 grudnia 2008 r. E. M. ograniczył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości do działek o numerach: [...], oświadczając, iż nie wnosi o zwrot działek o numerach: [...] znajdujących się w użytkowaniu spółdzielni mieszkaniowych. W związku z tym, że pozostali wnioskodawcy przyłączyli się do stanowiska E. M., organy administracji obu instancji orzekały jedynie w przedmiocie zwrotu działek o numerach: [...], oznaczonych w dniu wydania decyzji organu I instancji w dokumentacji geodezyjnej zarejestrowanej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. pod nr [...], jako projektowane działki nr [...]. W przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma treść art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz.1492). Stanowi on, iż przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172), 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.)." Istota sporu pomiędzy organem odwoławczym a skarżącymi sprowadza się w niniejszej sprawie do odpowiedzi na pytanie, czy dyspozycją art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. objęte zostało nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży, dokonanej w formie aktu notarialnego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na wstępie wskazać należy, iż ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała możliwość przejścia własności nieruchomości nie stanowiących własności państwowej na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych (art. 8 ust. 1), a także w drodze wywłaszczenia – jeśli nieruchomość była niezbędna na cele m.in. uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego lub skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego (art. 50 ust.1 pkt 2 i 3). Jednocześnie art. 53 ust. 1 tej ustawy stanowił, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Zatem ustawa uzależniała tryb wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy stron. Zatem umowa sprzedaży jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa "na zasadach ogólnych", bez wątpienia mieści się w pojęciu "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Za objęciem hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. umów zawieranych pod rządami ustawy z dnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości przemawia również wykładnia literalna i celowościowa art. 216 ust. 2 u.g.n. W art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 u.g.n. enumeratywnie wskazano bowiem przepisy, na podstawie których nieruchomości zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa, z kolei w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. odwołano się ogólnie do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie składu orzekającego oznacza to, iż procedurą zwrotu zostały objęte wszelkie nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny, o ile spełnione zostaną przesłanki określone w rozdziale 6 dziale III u.g.n. (tak również wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2009 r., I OSK 1815/07). Wobec powyższego pozostaje rozstrzygnąć, czy umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] r. zawarta w przedmiotowej sprawie pomiędzy M. i J. małżonkami M. a przedstawicielem Skarbu Państwa została w istocie sporządzona na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Konieczną przesłanką przyjęcia, iż nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a nie jedynie w okresie jej obowiązywania, jest ustalenie, że nieruchomość ta była przedmiotem procedury wywłaszczeniowej. W tym celu nieodzowna jest analiza treści złożonej M. M. oferty dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] r. oraz postanowień zawartej w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży tej nieruchomości. W uzasadnieniu przedmiotowej oferty wskazano, iż nieruchomość stanowiąca współwłasność M. M. położona jest na terenie, który w planie zagospodarowania przestrzennego miasta L. przeznaczony jest pod osiedle "P.", w związku z czym powstała konieczność jej nabycia na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Ponadto zobowiązano M. M. do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni o wyrażeniu bądź niewyrażenia zgodny na dobrowolne odstąpienie nieruchomości pod rygorem jej wywłaszczenia w trybie administracyjnym z zachowaniem przepisów powołanej ustawy. Z kolei w akcie notarialnym sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] r., w którym powołano się na powyższą ofertę, wskazano, iż na działkach wchodzących w skład tej nieruchomości zostanie zlokalizowane osiedle mieszkaniowe "P.". W związku z powyższym, skoro organ administracji wyznaczył M. M. termin do zawarcia umowy sprzedaży należącej do niego nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, pod rygorem przystąpienia - po bezskutecznym upływie tego terminu bądź w przypadku niewyrażenia zgody na dobrowolne odstąpienie nieruchomości - do czynności wywłaszczeniowych, nie można przyjąć, iż M. i J. M. zbyli tę nieruchomość dobrowolnie na podstawie typowej cywilnoprawnej umowy sprzedaży. Zarówno bowiem kompetencja organu administracyjnego, jak i podstawa proceduralna oraz materialne przesłanki związane z przeznaczeniem terenu znajdują oparcie w art. 50, 52 i 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Konieczność dochowania w trakcie zawarcia umowy wymogów prawa cywilnego, wynikających z art. 158 k.c. w związku z art. 8 ust. 1 powołanej ustawy w żadnym wypadku nie wyłącza przyjęcia, iż nieruchomość należąca do M. i J. M. została objęta procedurą wywłaszczeniową. Nie można również uznać, iż strony umowy znajdowały się na równorzędnych pozycjach, co ma miejsce przy zawieraniu typowych umów cywilnoprawnych. Po pierwsze, autonomia woli strony umowy – J. i M. M. była ograniczona, a nawet wyeliminowana perspektywą wywłaszczenia należącej do nich nieruchomości, a nadto strona sprzedająca pozbawiona była możliwości wyboru kontrahenta. Wszystkie powyższe argumenty prowadzą do wniosku, iż wbrew stanowisku organu odwoławczego, dyspozycją art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. objęte zostały również nieruchomości nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust.2 w związku z art. 50 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terminu do zawarcia umowy. Z uwagi na to, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości w niniejszej sprawie mieści się w hipotezie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., należało rozpatrzyć sprawę w świetle przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n., co uczynił organ I instancji. Zatem skoro istniała materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia o zwrocie skarżącym przedmiotowej nieruchomości, organ odwoławczy, umarzając postępowanie w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe, naruszył przepis art. 105 k.p.a. Naruszenie przez organ odwoławczy prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz prawa procesowego, tj. art. 105 k.p.a., dało Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie podstawę do uchylenia decyzji tego organu w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy dokona powtórnej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przy uwzględnieniu powyższych uwag oraz wniosków i w zależności od ustaleń dokonanych w toku postępowania, rozstrzygnie sprawę przy zastosowaniu odpowiednich przepisów prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.