II SA/Lu 455/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędzia WSA Marta Laskowska – Pietrzak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 25 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r.., znak: [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Z. Z. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora N. B. Miasta C. z dnia 2 marca 2015 r. znak: [...] nie uwzględniające zgłoszonych zarzutów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. Powiatowy Inspektor N. B. Miasta C. postanowieniem z dnia 2 marca 2015 r. nie uwzględnił zarzutów zgłoszonych przez Z. Z., zobowiązanego do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym o charakterze niepieniężnym nr [...] z dnia 10 lutego 2015 r. dotyczących wykonania rozbiórki rozbudowanej części ganku w budynku mieszkalnym jednorodzinnym o wymiarach 1,0 x 4,98 m przy ul. [...] w C. na działce o numerze ewidencyjnym [...] rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a pozostałą część ganku doprowadzić do stanu poprzedniego zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora N. B. Miasta C. z dnia 18 marca 2014 r., znak: [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył pełnomocnik zobowiązanego, wnosząc o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie zarzutów oraz zarzucając naruszenie art. 77 § 1 i 81 kpa poprzez zaniechanie ustalenia stanu budynku przed dokonaniem przez Z. Z. jego rozbudowy. Rozpatrując zażalenie L. W. Inspektor N. B. stwierdził, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego związane jest z faktem zakończenia postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została ostateczna decyzja administracyjna z dnia [...] znak: [...], w sentencji której znajduje się nakaz rozbiórki rozbudowanej części ganku w budynku mieszkalnym jednorodzinnym o wymiarach 1,0 x 4,98 m przy ul. [...] w C. na działce o numerze ewidencyjnym [...] rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a pozostałą część ganku doprowadzenie do stanu poprzedniego. Decyzja ta została poddana kontroli instancyjnej i decyzją L. Wojewódzkiego Inspektora N. B. z dnia [...], utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wypełniając nałożony przez ustawodawcę obowiązek, organ I instancji przystąpił do czynności poprzez wydanie w dniu 2 lipca 2014 r. upomnienia znak: [...], którym wezwał zobowiązanego, do dobrowolnego wykonania ciążącego obowiązku, wynikającego z w/w decyzji. W upomnieniu organ I instancji wskazał, że w przypadku niewykonania obowiązku w sposób dobrowolny, wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne w administracji. Działanie takie znajduje swoje oparcie w treści art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z faktem niewykonania obowiązku, w dniu 10 lutego 2015 r., wystawiony został tytuł wykonawczy nr [...], doręczony w dniu 12 lutego 2015 r. Z chwilą doręczenia odpisu tytułu wykonawczego, wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne w rozumieniu art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu 18 lutego 2015 r. do Powiatowego Inspektora N. B. Miasta C. wpłynęło pismo pełnomocnika zobowiązanego zatytułowane "Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej". Pełnomocnik zobowiązanego podniósł zarzut wykonania obowiązku, jednocześnie wskazał, że treść podlegającego egzekucji obowiązku nie jest określona w tytule wykonawczym w sposób nadający się do wykonania. Mając na uwadze powyższe, Powiatowy Inspektor N. B. Miasta C. w dniu 27 lutego 2015 r. przeprowadził oględziny w sprawie sprawdzenia wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji administracyjnej. W oględzinach brał udział zobowiązany Z. Z.. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół, w którym wskazano że obowiązek nałożony na zobowiązanego Z. Z. nie został wykonany. Protokół został podpisany przez pracowników przeprowadzających oględziny oraz Z. Z., który nie wnosił do protokołu żadnych wyjaśnień ani uwag. Wobec powyższego, Powiatowy Inspektor N. B. Miasta C. rozpatrzył wniesione przez zobowiązanego zarzuty i wydał zaskarżone postanowienie z dnia 2 marca 2015 r., nie uwzględniające zgłoszonych zarzutów. Rozpatrując zażalenie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu może być wyłącznie: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 u.p.e.a., błąd co do osoby zobowiązanego, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanie środka egzekucyjnego, brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Odnosząc się do zgłoszonego zarzutu, organ odwoławczy wskazał, że pracownicy Powiatowego Inspektoratu N. B. Miasta C. przeprowadzili oględziny w dniu 27 lutego 2015 r., stwierdzając jednoznacznie w protokole, że "[...] do dnia oględzin nie wykonał obowiązku wynikającego z ww. decyzji". W dalszej treści protokołu, pracownicy Powiatowego Inspektoratu N. B. wskazali elementy podlegające rozbiórce i stwierdzili dodatkowo, że w rozbudowanej części nadal znajduje się instalacja CO. Zdaniem organu odwoławczego nie można zatem uznać, aby obowiązek został wykonany przez zobowiązanego Z. Z.. Ponadto organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor N. B. Miasta C. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Podstawą prowadzonego postępowania egzekucyjnego jest ostateczna decyzja administracyjna z dnia [...] znak: [...], w sentencji której znajduje się nakaz rozbiórki rozbudowanej części ganku w budynku mieszkalnym jednorodzinnym o wymiarach 1,0 x 4,98 m przy ul. [...] w C. na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Wydanie przedmiotowej decyzji administracyjnej, poprzedzone zostało przeprowadzeniem przez Powiatowego Inspektora N. B. Miasta C. postępowania administracyjnego, który ustalił stan faktyczny, zakwalifikowany jako naruszenie przepisów prawa budowlanego, a w konsekwencji wydana została ww. decyzja, określająca zakres obowiązków podlegających ewentualnej egzekucji administracyjnej. Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ egzekucyjny nie ma uprawnień do weryfikacji i zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych. Ostateczną decyzję administracyjną można wzruszyć jedynie w trybie nadzwyczajnych środków weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, tj. poprzez zmianę decyzji administracyjnej w trybie art. 154 kpa i 155 kpa oraz poprzez wznowienie postępowania na podstawie art. 145 kpa lub stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 kpa. Zobowiązany miał możliwość na każdym etapie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wypowiedzenia się oraz był informowany o podejmowanych czynnościach. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 77 § 1 i art. 81 kpa poprzez zaniechanie ustalenia stanu budynku przed dokonaniem przez skarżącego jego rozbudowy. Wskazując na powyższy zarzut pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że Z. Z. przywrócił budynek do stanu poprzedniego. Stan aktualny istnieje od czasu, kiedy budynek był własnością innej osoby. Skarżący samowolnie wykonał tylko ściany wraz z oknami i drzwiami. Te roboty zostały usunięte i budynek przywrócono do stanu poprzedniego. Stwierdzone podczas oględzin rzekome zabudowania ganku blachą oraz drzwiami drewnianymi to stan tymczasowy na okres zimy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270, zwana dalej ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, które toczy się według zasad określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), dalej "u.p.e.a.". Jedną z nich jest ograniczenie kompetencji organu egzekucyjnego do badania wyłącznie dopuszczalności egzekucji administracyjnej z wyłączeniem oceny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Innymi słowy na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest możliwa ponowna weryfikacja prawidłowości (słuszności) nałożonego nakazu rozbiórki. W innym wypadku doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 kpa). Ponadto zgodnie z art. 16 kpa wzruszenie decyzji administracyjnej (m.in. o charakterze ostatecznym), np. nakazującej rozbiórkę, może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika żadne uprawnienie organu administracyjnego (wierzyciela) do takich działań. Wręcz odwrotnie, w przypadku nie wykonania określonego w decyzji obowiązku (nakazu) stosuje się egzekucję administracyjną (art. 3 § 1 ww. ustawy). Oznacza to, że organ administracyjny, jako wierzyciel obowiązku, na tym etapie postępowania przystępuje nie do oceny prawidłowości jego nałożenia, lecz podejmuje działania i stosuje środki przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, celem wyegzekwowania ciążącego na zobowiązanym obowiązku (nakazu) wymienionego w tytule wykonawczym. Innymi słowy celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku tj. spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. Badanie dopuszczalności egzekucji obejmuje sprawdzenie prawidłowości wszczęcia egzekucji tj. istnienie wniosku wierzyciela, o ile wierzyciel nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym oraz poprzedzenie wszczęcia egzekucji wcześniejszym upomnieniem (zgodnie z art. 15 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel po upływie terminu do wykonania obowiązku przez zobowiązanego przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do realizacji obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego). Jest oczywiste też, że egzekucję można wszcząć dopiero po upewnieniu się, iż nie doszło do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji a sam obowiązek podlega egzekucji administracyjnej. Środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej są natomiast zarzuty, mające na celu ochronę uczestników postępowania egzekucyjnego w zakresie prawidłowości samego postępowania egzekucyjnego. Podstawą zarzutu do postępowania egzekucyjnego mogą być tylko i wyłącznie ściśle określone okoliczności, których zamknięty katalog określony został w art. 33 u.p.e.a. Podkreślenia wymaga również kwestia, że organ egzekucyjny nie rozpoznaje sprawy od strony merytorycznej, wówczas bowiem stałby się trzecią instancją, co jest uzasadnione tym, że strona mogła podnieść zarzuty dotyczące meritum sprawy w postępowaniu przy wydawaniu decyzji nakładającej obowiązek (vide: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008, s. 111-112.). W niniejszej sprawie skarżący powołał się na fakt wykonania nałożonego na niego obowiązku (art. 33 ust. 1 pkt 1). Jak wynika jednak z przeprowadzonych w dniu 27 lutego 2015 r. oględzin w sprawie sprawdzenia wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia 18 marca 2014 r. to inspektorzy jednoznacznie stwierdzili, że obowiązek ten nie został wykonany. Odnosząc się do zarzutów skargi podnieść należy, iż organy w sposób prawidłowy i zgodny z zasadami wskazanymi w art. 77 kpa zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Skarżący brał udział w oględzinach, nie kwestionował treści protokołu, który podpisał. Wskazany w skardze zarzut, że stan aktualny budynku "istnieje od czasu, kiedy budynek był własnością innej osoby" jest niezasadny na tym etapie postępowania ponieważ mógł być ewentualnie podnoszony przy kwestionowaniu decyzji nakładającej obowiązek na skarżącego. Z tych względów wobec braku podstaw do stwierdzenia naruszeń prawa, w tym art. 33 § 1 pkt 1, art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015), Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.