II SA/Lu 456/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2008 r. sprawy ze skargi M.M. i B. R.-S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia określonych obowiązków oddala skargę. Decyzją z dnia [...]kwietnia 2003r. znak : [...]Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i M. małż. P. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 37 przy ulicy W. w L. Decyzja ta została wydana po uprzednim wyrażeniu przez ten organ w postanowieniu z dnia [...] zgody na usytuowanie ściany z otworami w odległości 3,33 m od granicy z działka 2/2 przy ulicy W. i ściany bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości 1,28 – 1.5 m od granicy z działką nr 36/2 przy ulicy W.. Decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia [...]października 2003r. Prezydent Miasta opierając się na wniosku B. R. i M. M., współwłaścicielek działki 36/2 , utrzymujących, że granica pomiędzy ich działką, . a działką inwestorów została w projekcie błędnie wskazana, ponieważ nie uwzględniała zawartej w 1992r ugody co do jej przebiegu, wznowił postępowanie w sprawie, a następnie kolejnym postanowieniem z dnia [...]. zobowiązał inwestorów do uzupełnienia w terminie do dnia 30 grudnia 2003r. złożonej dokumentacji o projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej mapie uwzględniający przebieg granicy pomiędzy działkami 97 i 36/2 oparty na wspomnianej ugodzie nr KERG 12 – 903/02. Decyzją z dnia [...]września 2005r. Prezydent Miasta dowodząc, że nieprawdziwe było ustalenie granicy pomiędzy działkami wskazane w projekcie budowlanym, uchylił własną decyzję z dnia [...]kwietnia 2003r. i odmówił ponownego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Rozpatrujący odwołanie inwestorów Wojewoda decyzją z dnia [...]listopada 2005r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta w części dotyczącej odmowy ponownego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i umorzył postępowanie przed organem I instancji w tym zakresie. Podzielając stanowisko organu I instancji, że uwzględnienie nowego przebiegu granicy w oparciu o ugodę zawartą między stronami w obecności geodety spowoduje , że budynek będzie znajdował się w odległości mniejszej niż wskazana w projekcie budowlanym, organ odwoławczy umorzył postępowanie we wskazanym zakresie, dowodząc braku podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy następuje realizacja robót budowlanych. Ta może bowiem dotyczyć jedynie zamierzeń przyszłych. Postanowieniem z dnia [...]marca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt.1 prawa budowlanego nakazał inwestorom wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie budynku oraz przedłożyć w terminie 30 dni inwentaryzację architektoniczno – konstrukcyjną wykonanych robót budowlanych wraz z inwentaryzacją geodezyjną, a następnie decyzją z dnia [...]maja 2006r. w oparciu o art. 51 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego nakazał im zaniechanie dalszej rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku. Organ podał, że nie istnieje stan zagrożenia rozbudowywanego i nadbudowywanego budynku, który został wybudowany na podstawie dotychczasowego pozwolenia na budowę. Jest on obecnie na poziomie parteru w części użytkowany przez inwestorów. Organ zaznaczył, że warunkiem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z prawem jest uzyskanie przez inwestorów pozwolenia na budowę. Na skutek zażalenia złożonego przez M.M. i B.R. z dnia 29 lipca 2007r na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który ich zdaniem nie reagował na kontynuowanie robót budowlanych przez małżonków P., co doprowadziło do zadymiania ich mieszkania na skutek zbyt blisko usytuowanego komina w rozbudowywanym domu, zniszczenia jednego oraz zagrożenia zniszczeniem drugiego drzewa oraz odprowadzania wód opadowych na ich działkę przez wykonanie dachu , którego spadki oddalone są średnio około 0,5 m od granicy działek, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]stycznia 2008 r. wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin do załatwienia sprawy robót budowlanych prowadzonych przez małżonków P. w rozbudowywanym i nadbudowywanym budynku mieszkalnym. Kolejną decyzją z dnia [...]lutego 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wydania inwestorom nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia rozbudowy i nadbudowy budynku do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego powołując się na protokolarne ustalenia wyjaśnił, że nie istnieje stan zagrożenia rozbudowywanego i nadbudowywanego budynku, a on sam został usytuowany zgodnie z wcześniej udzielonym pozwoleniem na budowę. Organ podkreślił, że oględziny jakie miały miejsce w dnia 11 lutego 2008r. nie potwierdziły, aby w stosunku do poprzedniej kontroli z dnia 10 marca 2006r. i sporządzonej inwentaryzacji budowlanej prowadzono dodatkowe roboty objęte projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do uchylonego pozwolenia na budowę. Dodatkowo stwierdzono, że komin jest nieużytkowany, wlot do niego na wysokości 50 cm od podłogi zatkany jest szmatą, nie ma kominka , ani żadnego urządzenia grzewczego. Organ nadzoru budowlanego podkreślił ponadto, że decyzją z dnia [...]maja 2006r. nakazano inwestorom zaniechanie dalszej rozbudowy i nadbudowy budynku, co zakończyło postępowanie w instancji. Decyzją z dnia [...]kwietnia 2008r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art.51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r prawo budowlanego uprawniający organ nadzoru budowlanego do nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może mieć zastosowanie wówczas, gdy roboty budowlane realizowane są bez pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska, na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art.30 ust.1 ustawy lub w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. W jego mniemaniu sytuacje takie nie mają miejsca. Po wydaniu decyzji o zaniechaniu robót budowlanych inwestor nie prowadził żadnych robót budowlanych , związanych z rozbudową lub nadbudową budynku, nie stwierdzono też zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia bądź środowiska. Zaznaczono ponadto, że wydanie wcześniejszej decyzji w oparciu o art.51 ust.1 pkt.1 o nakazie zaniechania dalszej rozbudowy i nadbudowy budynku zakończyło postępowanie organu nadzoru. Wznowienie robót budowlanych będzie możliwe dopiero po uzyskaniu wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej decyzji o pozwolenie na budowę z zatwierdzeniem nowego projektu budowlanego, obejmującego także tę część budynku, która została wykonana. W tym też postępowaniu zostaną rozpatrzone zastrzeżenia związane z usytuowaniem komina czy geometrii dachu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.M. i B.R. podkreśliły, że warunkowa decyzja z dnia [...]kwietnia 2003r. została wydana na podstawie nieprawdziwych danych, dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami 37 i 36/2, co znalazło potwierdzenie w jej uchyleniu przez Prezydenta Miasta. W dniu 21 listopada 2007r. geodeta wznowił znaki graniczne między działkami, które wskazały, że budynek stoi bliżej od granicy działek, niż jest to wskazane w projekcie. Według skarżących budynek został zaprojektowany i jest wybudowany w taki sposób, że spadki dachu są wykonane na teren ich posesji , a śnieg i deszcz spadają na ich drogę, czyniąc ją nieprzejezdną, co jednak nie zostało rozważone przez organ odwoławczy. Skarżące podniosły ponadto, że w dobudowanej części budynku wybudowano komin, który sięga do połowy wysokości ich domu, a jego wylot usytuowany jest na wysokości pierwszego piętra wprost ich okien. Oddalony jest jedynie około 4 m od ich budynku i w odległości 5,8 m od korony drzewa, które rośnie na ich posesji. Zaznaczyły, że organ odwoławczy nie ocenił , czy takie usytuowanie komina jest zgodne z prawem budowlanym. W skardze podkreślono, że pomimo upływu dwóch lat od daty uchylenia pozwolenia na budowę inwestorzy nie podjęli żadnych działań by doprowadzić budowę do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy przede wszystkim należy zauważyć, że roboty budowlane prowadzone były przez B. i M. małż. P. na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]kwietnia 2003r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę ich budynku mieszkalnego. Decyzja ta została uchylona przez ten organ dopiero [...]września 2005r, a odwołanie inwestorów zakończone decyzją Wojewody z dnia [...]listopada 2005r. Słusznie uznał zatem organ nadzoru budowlanego, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie uchylona (wyeliminowana z obrotu prawnego), nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W takiej bowiem sytuacji inwestor, w trakcie wykonywania robót budowlanych lub wznoszenia obiektu budowlanego, działał zgodnie z prawem i posiadaną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 1998 ( IV SA 1399/96 OSP 2000/4 str.199) , iż w przeciwnym razie, to jest gdyby w takiej sytuacji inwestora traktować jako osobę dopuszczającą się samowoli budowlanej, stanowiłoby to przerzucenie na niego wszystkich negatywnych skutków prawnych związanych z wybudowaniem obiektu bez pozwolenia, w tym niejednokrotnie skutków prawnych działań niezgodnych z prawem, i to niejednokrotnie zawinionych przez organy, a nie przez inwestora. Stan taki nie dałby się pogodzić z zasadami państwa prawnego i poczuciem sprawiedliwości . W takiej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy art.50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U z 2003r Nr 207, poz. 2016 ze zmianami ), których istota polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Czynności te są oczywiste, jeśli zważyć, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]września 2005r. i decyzja Wojewody z dnia [...]listopada 2005r. doprowadziły do stanu, w którym inwestorzy nie legitymowali się już jakimkolwiek tytułem do wykonania robót oraz dokumentacją budowlaną związaną z budową spornego budynku, poza dziennikiem budowy. Przede wszystkim inwestor nie dysponował już projektem budowlanym zawierającym projekt zagospodarowania terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz inne elementy, o których mowa w art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że brak było dokumentacji obrazującej funkcję, formę i konstrukcję budynku, jego charakterystykę, niezbędne rozwiązania techniczne i materiałowe, a ponadto dokumentacji określającej usytuowanie, obrys i układ istniejących - w tym zrealizowanego przez inwestora - obiektów, sieci uzbrojenia terenu, układu komunikacyjnego z precyzyjnym wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do zastanej zabudowy. W sprawie bezspornym jest, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ostateczną decyzją z dnia [...]maja 2006r. nakazał inwestorom zaniechanie dalszej rozbudowy i nadbudowy ich budynku mieszkalnego, a rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane na podstawie art.51 ust.1 pkt.1 ustawy prawo budowlane. Decyzja organu I instancji była poprzedzona postanowieniem tego organu z dnia [...]marca 2006 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt.1 prawa budowlanego z 1994 r., i jest jego konsekwencją. To postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia [...]maja 2006 r. Skoro tak, to zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i organ odwoławczy nie mogły pominąć tego, co wynika z wydanego przez ten organ postanowienia z dnia [...]maja 2006r , a także nie uwzględnić zakresu rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. Słusznie zatem zaznaczono, że decyzja nakazująca zaniechania dalszych robót budowlanych zakończyła postępowanie legalizacyjne przed organem nadzoru budowlanego. W tej sytuacji nie było uzasadnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 51 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego, co też skutkowało odmową wydania decyzji nakazującej inwestorom wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.