II SA/Lu 456/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2025 r. sprawy ze skargi C. P.. K., M.. M. spółki jawnej z siedzibą w L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] maja 2025 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2025 r., znak: [...]; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz C. P.. K., M.. M. spółki jawnej z siedzibą w Lublinie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 20 maja 2025 r., znak: ZOA-VII.7721.9.2024 Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia C. P.. K., M.. M. spółki jawnej z siedzibą w L., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia 3 kwietnia 2025 r., znak: PNB.10.I.5141.4.2021, wstrzymujące inwestorowi C. P. K., M.. M. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową klatki schodowej na działce nr ewid. [...] (obr. [...], ark. 2) oraz nadbudowy budynku przy ul. [...] w L. na działce nr ewid. [...] (obr. [...], ark. 1) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia, a także informujące, iż w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu konieczne będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy: W dniu 9 listopada 2022 r. uprawnieni pracownicy PINB miasta Lublin przeprowadzili oględziny w sprawie prowadzonych robót budowlanych klatki schodowej na działce nr ewid. [...], obręb ewidencyjny [...] Stare M., ark. 2 w L. przy ul. [...], R. [...]. Kontrolowany obiekt budowalny znajduje się na dziedzińcu. Klatka schodowa składa się z części nadziemnej i podziemnej. Część zewnętrzna klatki schodowej wybudowana od poziomu terenu do wysokości 3 kondygnacji budynku przy ul. [...]. Z poziomu terenu pod zewnętrzną klatką schodową, znajduje się wejście do kondygnacji podziemnej budynku będącego w trakcie kontroli w budowie realizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 20 marca 2018 r. znak: AB-BW-II.6740.82.2017 oraz decyzji z dnia 19 listopada 2021 r., znak: AB-BW-I11.6740.1.74.2021. Zewnętrzna część klatki schodowej posiada konstrukcję żelbetową składającą się z dwóch slupów, podciągów i biegów schodowych oraz spoczników. Podciągi zamocowane w zewnętrznej ścianie konstrukcyjnej budynku przy ul. [...]. Nad klatką schodową oraz nad częścią budynku przy ul. [...] znajduje się płyta żelbetowa, która obecnie stanowi zadaszenie klatki schodowej, jak również części budynku przy ul. [...]. Klatka schodowa nie posiada barierek, ani przegród budowlanych. Przylega z dwóch stron do budynków. PINB miasta L. postanowieniem z dnia 14 grudnia 2022 r. znak: PNB.I0.1.5141.4.2021 działając na podstawie 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na C. P. K., M.. M. Spółka Jawna - właściciela nieruchomości położonych na działkach nr [...], [...], (obręb: [...] Stare M., ark. 2) w L., obowiązek dostarczenia Powiatowemu Inspektoratowi Nadzoru Budowlanego miasta L., w terminie do 28 lutego 2023 r., ekspertyzy technicznej robót budowlanych polegających na wykonaniu zewnętrznej żelbetowej klatki schodowej na dz. nr [...] (obr. [...], [...]) w L. oraz stropu żelbetowego nad klatką schodową i ostatnią kondygnacją części zachodniej budynku przy ul. [...] w L.. Postanowieniem z dnia 28 maja 2024 r. znak: PNB.I0.1.5141.4.2021, PINB miasta Lublin wstrzymał C. P. K., M.. M. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową klatki schodowej na działce nr ewid. [...] (obr. [...], ark. [...]) oraz nadbudowy budynku przy ul. [...] w L. na działce nr ewid. [...] (obr. [...], ark. [...]) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu zażaleń Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem ostatecznym z dnia 19 sierpnia 2024 r., znak: ZOA-VII.7721.9.2024 uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, upoważnieni pracownicy PINB miasta L. w dniu 30 października 2024 r. przeprowadzili dodatkowe oględziny przy budynku przy ul. [...] w L., kontrolę przeprowadzono w pomieszczeniu znajdującym się na ostatniej kondygnacji w części zachodniej budynku ul. [...]. Odczytano protokół sporządzony w dniu 21 września 2022 r. i porównano stan opisany w protokole z dnia 21 września 2022 r., ze stanem aktualnym i stwierdzono, że stan elementów konstrukcyjnych nie uległ zmianie, a od ostatniej kontroli przeprowadzonej w dniu 21 września 2022 r., zostało usunięte deskowanie oraz podstemplowanie stropu. Dokonano również oględzin zewnętrznej klatki schodowej znajdującej się na dziedzińcu nieruchomości G. [...] w L., przylegającej do zewnętrznej ściany północno-wschodniej budynku [...] oraz do zewnętrznej ściany północno-zachodniej budynku [...]. Odczytano protokół kontroli z dnia 9 listopada 2022 r. i porównano stan opisany w protokole z dnia 9 listopada 2022 r., ze stanem aktualnym i stwierdzono, że stan elementów konstrukcyjnych nie uległ zmianie od ostatniej kontroli przeprowadzonej w dniu 9 listopada 2022 r., klatkę schodową zabezpieczono przed upadkiem z wysokości poprzez zamontowanie profili stalowych oraz siatek od strony dziedzińca. PINB miasta L., działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2025 r., znak: [...], wstrzymał inwestorowi C. P. K., M.. M. Sp. Jawna prowadzenie robót budowlanych związanych z budową klatki schodowej na działce nr ewid. [...] (obr. [...], ark. 2) oraz nadbudową budynku przy ul. [...] w L. na działce nr ewid. [...] (obr. [...], ark. 1) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia przedmiotowego postanowienia, a także poinformował, iż w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektu konieczne będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej. W wyniku zażalenia wniesionego przez C. P. K., M.. M. spółkę jawną z siedzibą w L. w sprawie orzekał Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, który postanowieniem z dnia 20 maja 2025 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia 3 kwietnia 2025 r. wstrzymujące inwestorowi C. P.. K., M.. M. prowadzenie robót budowlanych związanych z budową klatki schodowej na działce nr ewid. [...] (obr. [...], ark. 2) oraz nadbudowy budynku przy ul. [...] w L. na działce nr ewid. [...] (obr. [...], ark. 1) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że organ I instancji zastosował się do zaleceń zawartych w postanowieniu ostatecznym LWINB z dnia 19 sierpnia 2024 r., znak: ZOA-VII.7721.9.2024. Wskazano, że w dniu 21 września 2022 r. uprawnieni pracownicy PINB miasta Lublin przeprowadzili oględziny budynku przy ul. [...] [...], gdzie kontroli dokonano w pomieszczeniu znajdującym się na ostatniej (trzeciej) kondygnacji. Stwierdzono usunięcie w kontrolowanym pomieszczeniu więźby dachowej i wykonanie stropu żelbetowego. W chwili kontroli, pomieszczenie nie było użytkowane. Strop opiera się od strony północnej na ścianie szczytowej istniejącego budynku, od strony budynku ul. [...] wykonano podciąg pełniący funkcję podparcia tarczy stropu. Między wykonanym podciągiem, a ścianą budynku [...] wykonano dylatację ze styropianu. Wykonany strop posiadał deskowanie, i był podstemplowany. W. pomieszczenia wynosi 2,67 m od istniejącego stropu do deskowania wykonanego stropu. W trakcie kontroli nie prowadzono żadnych prac budowlanych (k. 367-372 akt organu I instancji). Z kolei w dniu 9 listopada 2022 r. uprawnieni pracownicy PINB miasta L. przeprowadzili oględziny w sprawie prowadzonych robót budowlanych klatki schodowej na działce nr ewid. [...], obręb ewidencyjny [...] Stare M., ark. 2 w L. przy ul. [...], R. [...]. Kontrolowany obiekt budowlany znajduje się na dziedzińcu. Klatka schodowa składa się z części nadziemnej i podziemnej. Część zewnętrzna klatki schodowej wybudowana od poziomu terenu do wysokości 3 kondygnacji budynku przy ul. [...]. Z poziomu terenu pod zewnętrzną klatką schodową, znajduje się wejście do kondygnacji podziemnej budynku będącego w trakcie kontroli w budowie realizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 20 marca 2018 r. znak: AB-BW-II.6740.82.2017 oraz decyzji z dnia 19 listopada 2021 r. znak: AB-BW-III.6740.1.74.2021. Zewnętrzna część klatki schodowej posiada konstrukcję żelbetową składającą się z dwóch slupów, podciągów i biegów schodowych oraz spoczników. Podciągi zamocowane w zewnętrznej ścianie konstrukcyjnej budynku przy ul. [...]. Nad klatką schodową oraz nad częścią budynku przy ul. [...] znajduje się płyta żelbetowa, która obecnie stanowi zadaszenie klatki schodowej, jak również części budynku przy ul. [...]. Klatka schodowa nie posiada barierek, ani przegród budowlanych. Przylega z dwóch stron do budynków (k. 584-602 akt organu I instancji). Wyjaśniono, że zarówno klatka schodowa, jak również roboty budowlane związane z nadbudową budynku przy ul. [...] w L. zostały zrealizowane w trakcie realizacji inwestycji, dla której została wydana decyzja Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia 20 marca 2018 r. znak: [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca spółce C. P.. K., M.. M. sp. j. z siedzibą w L. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejących budynków kamienic z przeznaczeniem na budynek usługowy (sala koncertowa, rozrywka, multimedia) z częścią techniczną, gospodarczą i parkingiem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz zagospodarowaniem dziedzińca wewnętrznego i rozbiórką odcinka zewnętrznej kanalizacji deszczowej na działkach o nr [...] przy [...], nr [...] przy ul. [...] oraz nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. [...] w L. w zakresie lokalizacji zadaszenia nad wejściem do budynku, zatem należało wyjaśnić czy przedmiotowe roboty budowlane związane z klatką schodową i nadbudową budynku nie były objęte ww. pozwoleniem na budowę. Ponadto, na wniosek inwestora z dnia 9 lipca 2021 r. w zakresie zmiany ww. pozwolenia na budowę, Prezydent Miasta L. decyzją nr [...] z dnia 19 listopada 2021 r. znak: AB-BW-III.6740.1.74.2021 zmienił ww. decyzję Nr [...] z dnia 20 marca 2018 r. znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017 w zakresie przedstawionym w projekcie zamiennym stanowiącym załącznik nr [...] do ww. decyzji, przy czym w pozostałej części decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia 20 marca 2018 r. znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017, pozostała bez zmian. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 3 lutego 2022 r. znak: IF-VII.7840.1.59.2021.AA utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 19 listopada 2021 r. znak: AB-BW-III.6740.1.74.2021 zmieniającą decyzję nr 263/18 Prezydenta Miasta Lublina z dnia 20 marca 2018 r. znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r. o sygn. akt II SA/Lu 286/22 uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 3 lutego 2022 r. znak: IF-VII.7840.1.59.2021.AA, a wyrokiem z dnia 4 września 2024 r. o sygn. akt II OSK 1101/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Lublinie. Jak stwierdził organ odwoławczy, mając na uwadze wskazania organu II instancji, PINB miasta Lublin pozyskał ww. decyzję Prezydenta Miasta Lublin nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r. znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017 wraz z projektem budowlanym rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejących budynków kamienic z przeznaczeniem na budynek usługowy (sala koncertowa, rozrywka, multimedia) częścią techniczną, gospodarczą, parkingiem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną - tom 01 projekt zagospodarowania terenu oraz tom 02 - projekt architektoniczno-budowany - sporządzone przez mgr inż. arch. Ł. R. w styczniu-marcu 2018 r.; a także decyzję Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia 19 listopada 2021 r. znak: AB-BW-III.6740.1.74.2021 wraz z projektem nadbudowy i przebudowy istniejących budynków kamienic z przeznaczeniem na budynek usługowy (sala koncertowa, rozrywka, multimedia) częścią techniczną, gospodarczą, parking podziemny wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną ul. [...], L. - tom 01 projekt zagospodarowania terenu (cz. 1) oraz tom 02 - projekt architektoniczno-budowany (cz. 2) - sporządzone przez mgr inż. arch. Ł. R. w marcu-październiku 2021 r. i w oparciu o pozyskaną dokumentację przeanalizował wykonane roboty budowlane na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w L.. Z porównania stanu faktycznego na ww. działkach z pozyskaną dokumentacją dot. realizacji ww. inwestycji wynika, iż zakres ww. opracowania nie obejmował ww. klatki schodowej oraz części zachodniej budynku przy ul. [...] w L.. Na rysunku o nr [...] (rzut parteru) znajdującym się w projekcie nadbudowy i przebudowy istniejących budynków kamienic z przeznaczeniem na budynek usługowy (sala koncertowa, rozrywka, multimedia) częścią techniczną, gospodarczą, parking podziemny wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną ul. [...], stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia 19 listopada 2021 r. znak: [...] - zewnętrzna część klatki schodowej oraz część zachodnia budynku przy ul. [...] w L., została określona jako "część istniejąca nie objęta opracowaniem", wobec czego wykonane roboty budowlane nie stanowią odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę. Z pozyskanej dokumentacji wyraźnie wynika, iż nie tylko ww. klatka schodowa, ale również nadbudowa zostały wykonane w części obiektu, co do której ww. projekty budowlane nie przewidywały wykonania jakichkolwiek robót budowanych. Nadto organ wskazał, że iż z pozyskanej z Urzędu Miasta Lublin Wydział Architektury i Budownictwa przy piśmie z dnia 29 kwietnia 2024 r. znak: AB-OR-III.6727.100.2024 dokumentacji dot. "Projektu budowlanego remontu i modernizacji kamienicy przy ul. [...] w L.", stanowiącego załącznik do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 25 września 2003 r. znak: AAB.II.MS.1.7353/464-3/03 oraz projektu budowlanego wymiany części stropów w kamienicy przy ul. [...] w L. stanowiącego załącznik do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 13 lutego 2003 r. znak: AAB.II-GK1.7353/64/03 wynika, iż projektowana wysokość pomieszczenia znajdującego się na ostatniej kondygnacji budynku przy ul. [...] w L., w jego części zachodniej (od strony dziedzińca) zgodnie z rysunkiem przekroju - wynosiła od 1,90 m przy ścianie zewnętrznej zachodniej (wysokość podana do spodu konstrukcji więźby dachowej) do 2,80 m - przy ścianie wewnętrznej oddzielającej pomieszczenie od komunikacji - (k. 2243a akt organu I instancji). Tymczasem, w trakcie czynności kontrolnych (w dniu 21 września 2022 r.) ustalono, że wysokość pomieszczenia znajdującego się na ostatniej kondygnacji budynku przy ul. [...] w L., w jego części zachodniej (od strony dziedzińca) jest stała i wynosi 2,67 m, co oznacza, że wysokość pomieszczenia została zwiększona o ok. 75 cm przy ścianie zewnętrznej (k. 367-372 akt organu I instancji), a więc nadbudowana. Jak stwierdził organ inwestor nadbudował budynek na działce nr ewid. [...] (obr. 31, ark. 1) przy ul. [...] w L. oraz odbudował klatkę schodową na działce nr ewid. [...] (obr. [...], ark. 2) bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym w sprawie nie budzi wątpliwości, że co do przedmiotowej inwestycji inwestor decyzji o pozwoleniu na budowę nie uzyskał (k. 307, 323 akt organu I instancji). W ocenie organu odwoławczego wydane w sprawie postanowienie o wstrzymaniu budowy było zgodne z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ nie podzielił podniesionych w zażaleniu zarzutów, w których strona skarżąca zarzuca ww. postanowieniu, iż organ I instancji błędnie wyliczył opłatę legalizacyjną poprzez nieprawidłowe przyjęcie kategorii obiektu, jako kategorii XVII - budynki handlu, gastronomii i usług, w oparciu o mylne założenie, że decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia 11 kwietnia 2000 r. znak: BUA.IV.7360/1/3/2000 zmieniła sposób użytkowania nieruchomości na bar gastronomiczny, podczas gdy zmiana użytkowania dotyczyła jedynie parteru budynku, a zarzucana przez organ I instancji samowolna rozbudowa dotyczy IV kondygnacji, która nigdy nie pełniła funkcji usługowej czy gastronomicznej. W ocenie organu odwoławczego, przyjęta przez organ I instancji kategoria obiektu była słuszna. Wskazano w tym kontekście, iż przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, regulujący kwestię wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, odnosi się wyłącznie do kategorii obiektu. Nie musi być to więc cały obiekt. Wystarczy że samowolne roboty, których legalizacja dotyczy, zrealizowane zostały w części jakiejś kategorii obiektu i do obliczenia opłaty legalizacyjnej należy przyjąć kategorię obiektu właściwą dla niego. Nie ma możliwości, by opłatę legalizacyjną obliczyć proporcjonalnie do tego, jaką część całego obiektu samowolne roboty objęły, dlatego też do obliczenia opłaty legalizacyjnej należy przyjąć kategorię obiektu właściwą dla całego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r. o sygn. akt II OSK 197/14). Postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie zostało zaskarżone przez C. P.. K., M.. M. spółkę jawną z siedzibą w L. (dalej także jako: "skarżący" lub "inwestor") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze postanowieniu zarzucono: - naruszenie prawa procesowego, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.) - dalej K.p.a.: 1) przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona pod kątem ustalenia stanu faktycznego przez organ nadzoru budowlanego w kontekście złożonej ekspertyzy technicznej sporządzonej w kwietniu 2024 r. i konieczności zabezpieczenia budynku przy ul. [...] w L. przed uszkodzeniem lub nawet zniszczeniem poprzez wykonanie klatki schodowej, która będzie stanowić element uniemożliwiający degradację ww. budynku oraz w kontekście zapisów dotyczących przedmiotowej klatki w projekcie budowlanym, uzgodnionym decyzją o pozwoleniu na budowę znak AB-BW-II.6740.1.82.2017 z dnia 20 marca 2018 r., 2) art. 80 k.p.a., albowiem organ nie ocenił całego materiału dowodowego w sprawie, dokonując wybiórczej i niewszechstronnej jego oceny, nie odnosząc się w jakikolwiek sposób do argumentów i dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą, w szczególności konieczności zabezpieczenia konstrukcji budynku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem poprzez wykonanie klatki schodowej jako elementu, który zapobiegnie wystąpieniu ww. niebezpieczeństw, 3) przepisów prawa procesowego tj. art. 107 § 3 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazania zasadności zastosowania trybu określonego w art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdy zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do uznania, że wybudowana klatka schodowa pełni przede wszystkim funkcję zabezpieczającą przed uszkodzeniem lub zniszczeniem budynku przy ul. [...] w L. (oprócz funkcji komunikacyjnej, która jest wtórna do funkcji zabezpieczającej). - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 418) - dalej Prawo budowlane - poprzez: 1) pominięcie przez organ trybu określonego w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że wybudowanie klatki jest samowolą budowlaną określoną w art. 48 cyt. ustawy, gdyż pomija cel, dla którego wzniesiono klatkę schodową (zabezpieczenie przed uszkodzeniem lub zniszczeniem budynku przy ul. [...] w L.), 2) pominięcie przepisu art. 31a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który umożliwia w przypadku konieczności usunięcia bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżąca podniosła ponadto, że brak legalizacji wykonanej klatki schodowej i nakazanie jej rozbiórki spowoduje zagrożenie uszkodzenie lub zniszczenia budynku przy ul. [...], a tym samym taka decyzja obciążona byłaby wadą powodującą jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., który przewiduje, że nieważna jest decyzja, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Wskazując na powyższe zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia 20 maja 2025 r. i poprzedzającego postanowienia PINB miasta Lublin z dnia 3 kwietnia 2025 r. W odpowiedziach na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z przyczyn innych, niż wyartykułowane bezpośrednio w jej zarzutach. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 - dalej jako: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego uchylenie, gdyż przy jego wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zasadnicza wadliwość orzekania w sprawie polegała na niedostatecznym wyjaśnieniu i rozpatrzeniu przez organy kwestii legalności budowy (wykonania) zewnętrznej klatki schodowej na działce nr [...] oraz kwestii ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w kontekście zaliczenia do właściwej kategorii obiektów budowlanych tej części obiektu, której dotyczyła samowola budowlana zrealizowana w warunkach określonych w art. 48 ust. 1 p.b. Kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 20 maja 2025 r., którym utrzymano w mocy postanowienie wstrzymujące inwestorowi prowadzenie robót budowlanych związanych z budową klatki schodowej na działce nr [...] oraz nadbudowy budynku przy ul. [...] w L. na działce nr [...] bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Prawnomaterialną podstawę postanowienia stanowił przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), który stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z powyższego przepisu wynika, że dla wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy konieczne jest ustalenie, że obiekt budowlany lub jego część, jest budowana albo została wybudowana, bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Oczywiste jest przy tym, że budowa, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b. to budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b., a więc tak wykonywanie obiektu budowlanego lub jego części w określonym miejscu, jak też jego odbudowa, rozbudowa czy nadbudowa. Z ustaleń organów wynikało, że sporne roboty budowlane, kwalifikowane jako wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, były robotami dwojakiego rodzaju. Po pierwsze była to nadbudowa zachodniej części budynku przy ul. [...] w L. na działce nr [...]. Po drugie, za samowole budowlaną sensu stricto, uznane zostały także roboty związane z budową zewnętrznej żelbetowej klatki schodowej na działce nr [...]. W ocenie Sądu w sprawie brak jest podstaw do kwestionowania takiej oceny w odniesieniu do pierwszych ze wskazanych robót budowlanych, tj. nadbudowy zachodniej części budynku przy ul. [...] w L. na działce nr [...]. Jak wynikało z przeprowadzonych w sprawie oględzin budynku przy ul. [...] w pomieszczeniu znajdującym się na ostatniej kondygnacji budynku stwierdzono usunięcie w kontrolowanym pomieszczeniu więźby dachowej i wykonanie stropu żelbetowego. W chwili kontroli, pomieszczenie nie było użytkowane. Strop opiera się od strony północnej na ścianie szczytowej istniejącego budynku, od strony budynku ul. [...] wykonano podciąg pełniący funkcję podparcia tarczy stropu. Między wykonanym podciągiem, a ścianą budynku [...] wykonano dylatację ze styropianu. Wykonany strop posiadał deskowanie, i był podstemplowany. W. pomieszczenia wynosi 2,67 m od istniejącego stropu do deskowania wykonanego stropu. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że z pozyskanej z Urzędu Miasta L. dokumentacji dot. "Projektu budowlanego remontu i modernizacji kamienicy przy ul. [...] w L.", stanowiącego załącznik do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 25 września 2003 r., znak: AAB.II.MS.1.7353/464-3/03 oraz projektu budowlanego wymiany części stropów w kamienicy przy ul. [...] w Lublinie stanowiącego załącznik do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 13 lutego 2003 r. znak: AAB.II-GK1.7353/64/03 wynika, iż projektowana wysokość pomieszczenia znajdującego się na ostatniej kondygnacji budynku przy ul. [...] w L., w jego części zachodniej (od strony dziedzińca) zgodnie z rysunkiem przekroju - wynosiła od 1,90 m przy ścianie zewnętrznej zachodniej (wysokość podana do spodu konstrukcji więźby dachowej) do 2,80 m - przy ścianie wewnętrznej oddzielającej pomieszczenie od komunikacji - (k. 2243a akt organu I instancji). Tymczasem, w trakcie czynności kontrolnych (w dniu 21 września 2022 r.) ustalono, że wysokość pomieszczenia znajdującego się na ostatniej kondygnacji budynku przy ul. [...] w L., w jego części zachodniej (od strony dziedzińca) jest stała i wynosi 2,67 m, co oznacza, że wysokość pomieszczenia została zwiększona o ok. 75 cm przy ścianie zewnętrznej (k. 367-372 akt organu I instancji), a więc nadbudowana. Ustalenia takie i oceny należy podzielić, albowiem wynikają one, ze zgromadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów, w tym przede wszystkim wyników oględzin i dokumentacji projektowej. Nadto w tym kontekście zwrócić należy uwagę na materiały przedstawiane w postępowaniu przez uczestników, w tym szczególności na dokumentację projektową i fotograficzną, która obrazuje m.in. stan i nachylenie pokrycia dachowego nad sporną ostatnią kondygnacją budynku przy ul. [...] w L., tak przed dokonana nadbudową budynku, jak i po nadbudowie. Na fotografiach tych i dokumentacji projektowej (w szczególności k.466, 461, 459, 446 akt administracyjnych) widać jest, że obecnie dach na pomieszczeniami ostatniej kondygnacji zachodniej części budynku przy ul. [...] w L. jest dachem poziomym, co oznacza, że dach ten w części zachodniej został podniesiony, albowiem wcześniej dach ten był dachem spadzistym w kierunku zachodnim, a nie płaskim. Skoro w wyniku wykonania nowego żelbetowego dachu wysokość pomieszczenia na ostatniej kondygnacji budynku została zwiększona o ok. 75 cm przy ścianie zewnętrznej to doszło do nadbudowy budynku. Nadbudowa bowiem to powiększenie budynku poprzez zwiększenie jego pierwotnej wysokości, także w wskutek zmiany geometrii dachu i wytworzenia w ten sposób dodatkowej powierzchni użytkowej. Prawidłowo zatem powyższe roboty budowlane zostały uznane przez organy za nadbudowę budynku przy ul. [...] w L., która została wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Istotne wątpliwości w sprawie budzi natomiast dokonana przez organy kwalifikacja robót budowlanych w postaci budowy (odbudowy) zewnętrznej żelbetowej klatki schodowej na działce nr [...]. Tytułem wyjaśnienia przypomnieć należy, że ze złożonej ekspertyzy technicznej wynika, że w tym miejscu na działce nr [...] istniała już zewnętrzna żelbetowa klatka schodowa wykonana na podstawie pozwolenia na budowę z 2010 r., znak: AB.PB.III.7353.2-664/10. W trakcie realizacji inwestycji z 2018 r. inwestor dokonał rozbiórki tej klatki schodowej, a następnie wybudował na działce nr [...] obecnie istniejącą nową zewnętrzną żelbetową klatkę schodową. W ocenie organów roboty te nie stanowiły odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, lecz budowę, wykonaną bez wymaganego pozwolenia na budowę. U podstaw takiego stanowiska legła dokonana przez organ analiza decyzji Prezydenta Miasta Lublin nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r., znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017 wraz z projektem budowlanym rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejących budynków kamienic z przeznaczeniem na budynek usługowy (sala koncertowa, rozrywka, multimedia) częścią techniczną, gospodarczą, parkingiem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną - tom 01 projekt zagospodarowania terenu oraz tom 02 - projekt architektoniczno-budowany - sporządzone przez mgr inż. arch. Ł. R. w styczniu-marcu 2018 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia 19 listopada 2021 r. znak: [...] wraz z projektem nadbudowy i przebudowy istniejących budynków kamienic z przeznaczeniem na budynek usługowy (sala koncertowa, rozrywka, multimedia) częścią techniczną, gospodarczą, parking podziemny wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną ul. [...], L. - tom 01 projekt zagospodarowania terenu (cz. 1) oraz tom 02 - projekt architektoniczno-budowany (cz. 2) - sporządzone przez mgr inż. arch. Ł. R. w marcu-październiku 2021 r. W ocenie organu z porównania stanu faktycznego na ww. działkach z pozyskaną dokumentacją dot. realizacji ww. inwestycji wynika, iż zakres ww. opracowania nie obejmował ww. klatki schodowej oraz części zachodniej budynku przy ul. [...] w L.. Na rysunku o nr [...] (rzut parteru) znajdującym się w projekcie nadbudowy i przebudowy istniejących budynków kamienic z przeznaczeniem na budynek usługowy (sala koncertowa, rozrywka, multimedia) częścią techniczną, gospodarczą, parking podziemny wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną ul. [...], stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Lublin nr 1309/21 z dnia 19 listopada 2021 r. znak: AB-BW-III.6740.1.74.2021 - zewnętrzna część klatki schodowej oraz część zachodnia budynku przy ul. [...] w L., została określona jako "część istniejąca nie objęta opracowaniem", wobec czego wykonane roboty budowlane nie stanowią odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, zaś z pozyskanej dokumentacji wyraźnie wynika, iż nie tylko ww. klatka schodowa, ale również nadbudowa zostały wykonane w części obiektu, co do której ww. projekty budowlane nie przewidywały wykonania jakichkolwiek robót budowanych. Stanowisko takie jest nieprawidłowe w części, w jakiej organ z dokumentu w postaci rysunku o nr [...] (rzut parteru) będącego częścią dokumentacji projektowej dotyczącej decyzji zmieniającej Prezydenta Miasta Lublin nr 1309/21 z dnia 19 listopada 2021 r., znak: AB-BW-III.6740.1.74.2021 wyprowadza ustalenia co do zakresu zamierzenia inwestycyjnego objętego pierwotnym pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r., znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017. Istotnie z rysunku o nr planszy [...] (rzut parteru), będącego częścią dokumentacji projektowej dotyczącej projektu budowalnego zmian rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejących budynków kamienic z przeznaczeniem na budynek usługowy (sala koncertowa, rozrywka, multimedia) częścią techniczną, gospodarczą, parking podziemny wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną ul. [...] stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Lublin nr 1309/21 z dnia 19 listopada 2021 r. znak: AB-BW-III.6740.1.74.2021, wynika, że obszar obejmujący zewnętrzną klatkę schodową oraz nadbudowaną część zachodnią budynku przy ul. [...] w L., został oznaczony jako "część istniejąca, nie objęta opracowaniem" (rysunek o nr planszy [...] (rzut parteru) w aktach administracyjnych oznaczonych liczbą 1335 – cz. [...]). Z powyższego wynika jednakże jedynie, że budowa klatki schodowej nie była objęta decyzją zmieniającą Prezydenta Miasta Lublin nr 1309/21 z dnia 19 listopada 2021 r., znak: AB-BW-III.6740.1.74.2021. Decyzja ta nie tylko straciła przymiot ostateczności (prawomocnym wyrokiem z dnia 22 listopada 2022 r. o sygn. akt II SA/Lu 286/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 3 lutego 2022 r. znak: IF-VII.7840.1.59.2021.AA), ale przede wszystkim była to decyzja zmieniająca pierwotnie udzielone w 2018 r. pozwolenie na budowę jedynie w części, co oznacza, że w pozostałej części decyzja o pozwoleniu na budowę nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r. znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017, pozostała bez zmian. Organ poprzestał więc na analizie tylko jednego dokumentu będącego częścią dokumentacji projektowej dotyczącej decyzji zmieniającej Prezydenta Miasta Lublin nr 1309/21 z dnia 19 listopada 2021 r., znak: AB-BW-III.6740.1.74.2021, zaniechał zaś dokonania analizy dokumentacji projektowej związanej z zamierzeniem inwestycyjnym objętym decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r., znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017. Tymczasem z dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r., znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017 wynika, że zamierzenie inwestycyjne obejmowało najprawdopodobniej również wykonanie zewnętrznej klatki schodowej. I tak w dokumentacji projektowej w spisie zawartości projektu budowlanego dotyczącym rysunków tomu 02 Architektura, instalacje wewnętrzne, znajduje się, dokonany pismem ręcznym, dopisek: "A-14 Klatka schodowa, zewnętrzna" (s.7 projektu architektoniczno-budowlanego). Rysunek o nr planszy "A-14 Klatka schodowa zewnętrzna" znajduje się również wśród rysunków stanowiących zawartość przedmiotowego projektu architektoniczno-budowlanego, pomiędzy rysunkami o nr planszy A-13 oraz rysunkiem nr K/1/9 Nadto na rysunku nr K–4/9 "Schemat konstrukcyjny stropy nad garażami -1" znajduje się adnotacja: "istniejąca klatka schodowa do demontażu – odtworzenie w formie lekkiej konstrukcji stalowej odpowiednio zabezpieczonej ppoż". Powyższe wskazywałoby na to, że zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r., znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017 swoim zakresem przedmiotowym obejmowało także wykonanie zewnętrznej klatki schodowej. Ustalenie takie nie jest oczywiste z tego powodu, że w aktach sprawy znajdują się dwa identyczne projekty budowlane, opatrzone datą 30.10.2016, uzupełnione styczeń 2018 r. i marzec 2018 r., z których jeden zawiera w spisie zawartości projektu budowlanego wśród rysunków tomu 02 Architektura, instalacje wewnętrzne, dopisek: "A-14 Klatka schodowa, zewnętrzna" oraz rysunek o nr planszy "A-14 Klatka schodowa zewnętrzna". Z akt sprawy nie wynika kto, kiedy i w jakim trybie dokonał takich zmian projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r., znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017 oraz dlaczego dwa takie same projekty architektoniczno-budowlane różnią się od siebie. Okoliczności te wymagają więc wyjaśnienia i rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego, który pominął je całkowicie przy rozpatrywaniu sprawy. W przypadku zaś ustalenia, że zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r., znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017 swoim zakresem przedmiotowym obejmowało również wykonanie zewnętrznej klatki schodowej konieczne jest także rozważanie, czy wykonanie żelbetowej klatki schodowej zamiast klatki w formie lekkiej konstrukcji stalowej, stanowiło odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 20 marca 2018 r., znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017, czy też była to samoistna samowola budowlana zrealizowana przez inwestora niezależnie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 20 marca 2018 r., znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017. Organ II instancji zaniechał więc należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia podstawowej w tym zakresie kwestii związanej z legalnością wykonania zewnętrznej klatki schodowej na działce nr [...]. W istocie więc co do robót budowlanych w postaci wykonania zewnętrznej klatki schodowej na działce nr [...] nie jest wiadomym, w jakim trybie prowadzone powinno być postępowanie i na podstawie, których przepisów prawa budowlanego, należy doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, czy w trybie postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 1 p.b., czy też w tzw. trybie postępowania naprawczego z art. 50-51 prawa budowlanego, który miałby zastosowanie, gdyby roboty te stanowiły istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Teoretycznie możliwe jest też co do zasady kwalifikowanie tego rodzaju robót jako nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego Obowiązek dokonania takich ustaleń wynika z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które nakazują organowi wyczerpująco zebrać cały materiał dowodowy i dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Przepisy prawa budowlanego przewidują trzy odrębne tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb tzw. zwykłej procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 p.b., tryb uproszczonego postępowania legalizacyjnego z art. 49f p.b. oraz tryb przewidziany przepisami art. 50-51 p.b., zwany trybem postępowania naprawczego. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych. Z tego względu, w tego typu sprawach, podstawowe znaczenie ma ustalenie okoliczności faktycznych związanych z zaistniałą w sprawie samowolą budowlaną. Tylko prawidłowe dokonanie ustaleń co do stanu faktycznego pozwala organowi nadzoru budowlanego na ocenę, czy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 p.b. (o ile budowa wymagała pozwolenia lub zgłoszenia), czy też wystąpiły przesłanki obligujące lub umożliwiające organowi prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego z art. 49f p.b. lub postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. Poszczególne tryby dotyczące legalizacji samowoli budowlanej zasadniczo wzajemnie się wykluczają, dotyczą bowiem innych przypadków samowoli budowlanej i nie mogą być łączone w jednym postępowaniu administracyjnym. Z tych też względów w tego rodzaju sprawach podstawowe znaczenie ma ustalenie istotnych z punktu widzenia przepisów prawa materialnego okoliczności związanych z zaistniałą samowolą. Te okoliczności bowiem determinować będą konieczność zastosowania określonego trybu postępowania legalizacyjno-naprawczego przewidzianego przepisami prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie tego rodzaju ustaleń i rozważań zabrakło. Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy orzekając w sprawie nie rozważył należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Co oczywiste tych samych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na którym to w pierwszym rzędzie spoczywał obowiązek należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jako, że identycznych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie. Wobec braku takich ustaleń organy wadliwie, co najmniej przedwcześnie zastosowały co do robót budowlanych w postaci wykonania zewnętrznej klatki schodowej na działce nr [...], tryb postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 1 p.b. W konsekwencji wadliwie zastosowano też przepis prawa materialnego – art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Zauważyć przy tym należy, że naruszenie prawa materialnego miało tu charakter wtórny, albowiem było konsekwencją niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu organy niedostatecznie wyjaśniły i rozpatrzyły także kwestię ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w kontekście zaliczenia do właściwej kategorii obiektów budowlanych tej części obiektu, której dotyczyła samowola budowlana zrealizowana w warunkach określonych w art. 48 ust. 1 p.b. Organ wskazał, że skarżąca zarzuca, iż organ I instancji błędnie wyliczył opłatę legalizacyjną poprzez nieprawidłowe przyjęcie kategorii obiektu, jako kategorii XVII - budynki handlu, gastronomii i usług, w oparciu o mylne założenie, że decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia 11 kwietnia 2000 r. znak: BUA.IV.7360/1/3/2000 zmieniła sposób użytkowania nieruchomości na bar gastronomiczny, podczas gdy zmiana użytkowania dotyczyła jedynie parteru budynku, a zarzucana przez organ I instancji samowolna rozbudowa dotyczy IV kondygnacji, która nigdy nie pełniła funkcji usługowej czy gastronomicznej. Organ odwoławczy odnosząc się do takiego zarzutu, wyjaśnił, że przyjęta przez organ I instancji kategoria obiektu jest słuszna albowiem przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, regulujący kwestię wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej, odnosi się wyłącznie do kategorii obiektu. Nie musi być to więc cały obiekt. Wystarczy że samowolne roboty, których legalizacja dotyczy, zrealizowane zostały w części jakiejś kategorii obiektu i do obliczenia opłaty legalizacyjnej należy przyjąć kategorię obiektu właściwą dla niego. Nie ma możliwości, by opłatę legalizacyjną obliczyć proporcjonalnie do tego, jaką część całego obiektu samowolne roboty objęły, dlatego też do obliczenia opłaty legalizacyjnej należy przyjąć kategorię obiektu właściwą dla całego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2016 r. o sygn. akt II OSK 197/14). Zgodzić należy się z organem, że nie ma możliwości, by opłatę legalizacyjną obliczyć proporcjonalnie do tego, jaką część całego obiektu stanowiły samowolnie wykonane roboty budowlane. Stanowisko takie wyrażono w przywoływanym przez organ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 197/14. Organ, odwołując się do powyższego orzeczenia pominął jednakże dalszą część wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wprost wskazywał, że w sprawie nakaz rozbiórki dotyczy części obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej, a wyliczona opłata legalizacyjna dotyczy obiektu gastronomicznego w tej właśnie części. W sytuacji zatem, gdy budynek należy do różnych kategorii obiektów budowlanych, do obliczenia opłaty legalizacyjnej należy przyjąć kategorię obiektu właściwą dla tej części obiektu, której dotyczy zrealizowana samowola budowlana. Na obecnym etapie sprawy kwestia, czy do robót budowlanych w postaci budowy zewnętrznej żelbetowej klatki schodowej na działce nr 52/2 należy w ogóle stosować tryb z art. 48 ust. 1 p.b. nie została jeszcze należycie wyjaśniona i rozpatrzona. W przypadku natomiast robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku przy ul. [...] w L. na działce nr [...] dla ustalenia opłaty legalizacyjnej należałoby ustalić jakie przeznaczenie mają pomieszczenia usytuowane na ostatniej kondygnacji budynku, których wysokość została zmieniona. Dla ustalenia takich okoliczności miałby więc znaczenie decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia 11 kwietnia 2000 r., znak: BUA.IV.7360/1/3/2000, którą zmieniono sposób użytkowania jedynie części budynku. Co więcej z pozwoleń na budowę udzielanych inwestorowi wynikało także, że pomieszczenia na ostatniej kondygnacji budynku miały być pomieszczeniami mieszkalnymi. Pomieszczenia takie należałoby więc zaliczać do kategorii I, a nie do kategorii XVII, do której należą budynki handlu, gastronomii i usług. Organy nie wyjaśniły i nie rozpatrzyły należycie tych okoliczności. Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.). Organy powinny więc przede wszystkim dokonać oceny czy zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r., znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017 swoim zakresem przedmiotowym obejmowało także wykonanie zewnętrznej klatki schodowej. W tym kontekście organy powinny zwrócić uwagę na to, że w aktach sprawy znajdują się dwa identyczne projekty budowlane, opatrzone datą 30.10.2016, uzupełnione styczeń 2018 r. i marzec 2018 r., z których jeden zawiera w spisie zawartości projektu budowlanego wśród rysunków tomu 02 Architektura, instalacje wewnętrzne, dopisek: A-14 Klatka schodowa, zewnętrzna oraz rysunek o nr planszy A-14 Klatka schodowa zewnętrzna. W przypadku ustalenia, że zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta Lublin nr 263/18 z dnia 20 marca 2018 r., znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017 swoim zakresem przedmiotowym obejmowało także wykonanie zewnętrznej klatki schodowej organy powinny ocenić czy wykonanie żelbetowej klatki schodowej zamiast klatki w formie lekkiej konstrukcji stalowej, stanowiło odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 20 marca 2018 r., znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017, czy też była to samoistna samowola budowlana zrealizowana przez inwestora niezależnie od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 20 marca 2018 r., znak: AB-BW-II.6740.1.82.2017. Co do zasady, jak już wyżej wskazywano, możliwe jest także kwalifikowanie tego rodzaju robót jako nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W przypadku natomiast ustalania wysokości opłaty legalizacyjnej organy powinny rozważyć tę kwestię w kontekście zaliczenia do właściwej kategorii obiektów budowlanych tej części obiektu, której dotyczyła samowola budowlana zrealizowana w warunkach określonych w art. 48 ust. 1 p.b. Organy powinny rozpatrzyć cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnią przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie rozstrzygnięcia organy zadbają o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia, w tym w szczególności, w przypadku wydawania postanowienia z art. 48 ust. 1 p.b., wskazać w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne i regulacje prawne, które zadecydowały o wydaniu postanowienia o wstrzymaniu budowy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu w kwocie 100 zł.