II SA/Lu 457/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant St. ref. Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi W.B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. ([...]) ustalił dla W.B. opłatę legalizacyjną w wysokości 75 000 zł, za wybudowanie bez wymaganego pozwolenia na budowę zbiornika podziemnego na działce nr ewid. [...] położonej w K.N.. Organ wskazał w uzasadnieniu na brak naruszenia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów techniczno-budowlanych. Spowodowało to możliwość ustalenia opłaty po wykonaniu obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, nałożonego postanowieniem [...] z dnia [...] r. Organ powołał, w zakresie wyliczenia opłaty legalizacyjnej, przepisy art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do oblicznaia kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz.U. nr 120, poz. 1132). W.B. w złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu wskazał na represyjny charakter opłaty legalizacyjnej w ustalonej przez organ wysokości, co w istocie zmierza do rozbiórki obiektu. Pozostaje to, jego zdaniem, w sprzeczności z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane, określającym, iż wysokość stawki powinna być ustalona na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, nie powodującym nadmiernego obciążenia inwestora. Nie zgadza się z takim wymiarem opłaty, zwłaszcza, że budowla spełnia warunki ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów techniczno-budowlanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) po rozpatrzeniu zażalenia utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, wskazując na poprawność wymiaru opłaty legalizacyjnej na gruncie art. 49 ust,. 1 i ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 , ust. 5 i ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Następnie, postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w powyższym postanowieniu, polegającą na przyjęciu, iż stawka podlega dziesięciokrotnemu a nie pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (wiersz 2 od dołu na s. 1 postanowienia z dnia 3 czerwca 2004 r.). W.B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając obrazę art. 49 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 59f, ust. 1, 5 i 6 ustawy Prawo budowlane wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu. Skarżący wskazał na to, iż ustalona stawka opłaty legalizacyjnej przekracza koszt inwestycji, co pozostaje w sprzeczności z normą nakazującą nie przekraczanie 15% kosztów inwestycji oraz z istotą legalizacji. Powoduje to, że bardziej opłacalne w takich warunkach byłoby rozebranie obiektu. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując na argumenty podniesione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 13 września wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę, zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi odnoszą się głównie do wysokości ustalonej opłaty legalizacyjnej i w związku z tą wysokością podnoszą także kwestie ratio legis samej opłaty traktowanej jako element represji w stosunku do inwestora, który realizuje inwestycję niezgodnie z wymogami przepisów prawnych dotyczących pozwolenia na budowę, ale zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymogami techniczno-budowlanymi. Kwestia ratio legis przepisów ustanawiających opłatę legalizacyjną jako instytucję prawną, określającą konsekwencje niezastosowania się przez inwestora do określonych wymogów przepisów ustawy nie może być przedmiotem oceny prawnej sądu administracyjnego. Na gruncie całościowej interpretacji tej instytucji można jedynie wskazać, iż stanowić ma ona łagodniejszą z punktu widzenia finalnych skutków takiej inwestycji formę reakcji organu nadzoru budowlanego. Jej efektem jest umożliwienie pozostawienia samej inwestycji (jej materialnego substratu) pod warunkiem spełnienia wyznaczonych przez organów obowiązków w postaci uiszczenia określonej sumy pieniężnej, stanowiącej, zwłaszcza od strony psychologicznej, rodzaj sankcji (kary, represji) w związku z niezastosowaniem się do wymogów ustawowych. Instytucja ta została jednocześnie unormowana w ten sposób, że stanowi rodzaj rozwiązania alternatywnego w stosunku do podstawowej konsekwencji realizacji inwestycji bez pozwolenia na budowę, jaką pozostaje na gruncie art. 48 ustawy Prawo budowlane nakaz rozbiórki obiektu wybudowanego bez wspomnianego pozwolenia na budowę. Wskazuje na to rozwiązanie przyjęte w art. 49 ust. 3 in fine, który przewiduje, w przypadku nie uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, podjęcie decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy. W tym kontekście zarzut represyjności samej opłaty legalizacyjnej nie jest trafny w sensie przedmiotu oceny prawnej zaskarżonego postanowienia przez sąd administracyjny, bowiem sam charakter instytucji prawnej, wynikający z przepisów prawnych, zawiera element sankcji, z którą odczucie represyjności można wiązać, ale która nie jest ani konsekwencją wyłączną ani też konsekwencją najostrzejszą z punktu widzenia skutków niezastosowania przepisów ustawy. Skarżący nie podnosi w skardze zarzutów dotyczących właściwości samego obiektu budowlanego, którego dotyczy opłata legalizacyjna. Przyjmuje korzystną dla siebie ocenę organu, iż obiekt spełnia warunki planu miejscowego oraz wymogi techniczno-budowlane. Skarżący nie kwestionuje także samego sposobu wymierzenia wspomnianej opłaty w rozumieniu podnoszenia błędnego jej wyliczenia czy też zastosowania niewłaściwego przelicznika. W ocenie sądu, wyliczenia przedstawione zarówno w postanowieniu organu pierwszej instancji jak i w postanowieniu organu odwoławczego są zgodne ze wskazówkami zawartymi w powołanych tam przepisach prawnych. Argumentem podnoszonym przez skarżącego jest represyjność wyliczonej opłaty w kontekście sposobu wskazania wysokości opłaty, polegającego na sumarycznym przekroczeniu wskazanej w skardze wielkości 15 % wartości inwestycji, powodującym, w ocenie skarżącego, większą opłacalność samej rozbiórki niż uiszczania opłaty legalizacyjnej. W ocenie prawnej sądu przyjęcie wielkości procentowej wysokości opłaty w stosunku do wartości inwestycji nie jest właściwe. Na gruncie art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f tej ustawy. Ustawodawca wskazuje przy tym już w art. 49 ust. 2, iż stawka opłaty podlega piećdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Art. 59f ustawy Prawo budowlane wskazuje na sposób obliczenia stawki opłaty (ust. 1), odsyłając do załącznika do ustawy w zakresie współczynnika kategorii i wielkości obiektu (ust. 2). Ustawodawca zawiera w tym przepisie także upoważnienie ustawowe (delegację ustawową). Na gruncie ust. 5 tego przepisu, wysokość stawki opłaty, o której mowa w ust. 1 określa właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej minister, przy czym, na gruncie ust. 6 ustawodawca określił wytyczne dla ustalenia stawki opłaty w rozporządzeniu w ten sposób, że powinna ona pozostawać na poziomie ekonomicznie uzasadnionym, nie powodującym nadmiernego obciążenia inwestora, a jej wysokość nie może przekraczać 15 % ceny 1 m kw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Skarżący w istocie podnosi zarzut skierowany do organu władzy wykonawczej, ustanawiającego przepis wskazany w delegacji ustawowej. W ocenie skarżącego sposób wyliczenia opłaty, wynikający ze wskazanych składników, przekracza wskazane kryteria ustawowe. W ocenie sądu, treść ust. 6 odnosi się do wysokości stawki opłaty. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 czerwca 2003 r. w sprawie stawki opłaty stanowiącej podstawę do oblicznaia kary wymierzanej w wyniku obowiązkowej kontroli (Dz.U. nr 120, poz. 1132) określa w § 1 wysokość tej stawki na 300 zł. Wysokość natomiast samej opłaty legalizacyjnej zależy od kilku danych, wśród których, obok wskazanej wyżej wysokości stawki, decydujące znaczenie ma także określony już w samej ustawie wskaźnik pięćdziesięciokrotnego podwyższenia tej stawki. Określony wskaźnik 15 % ceny metra kwadratowego dotyczy wysokości stawki a nie całej inwestycji. Nie oznacza to jednak, że wysokość stawki mieszcząca się w tym wskaźniku nie doprowadzi do przekroczenia przez całą opłatę legalizacyjną wielkości 15 % wartości całej inwestycji. Ta ostatnia wielkość nie jest ponadto kategorią ustawową, stąd też zarzuty powołujące się na jej przekroczenie nie mogą zasługiwać na uwzględnienie. Biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić, iż skarga jest zasadna a samo postanowienie – niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.